Repartição de competências: modelos e solução de conflitos

dez 13

A doutrina costuma definir os modelos de repartição de competências conforme 2 parâmetros. Quando o parâmetro utilizado é a enumeração de competências, ela define o modelo clássico e o modelo moderno. Quando o parâmetro de repartição é a existência ou não de um condomínio ou compartilhamento de competências entre os entes federativos, os modelos definidos são o modelo horizontal e o modelo vertical.

Modelos de repartição de competências

O modelo clássico tem como fonte a Constituição Americana de 1787. Nesse modelo, compete à União exercer todos os poderes enumerados, cabendo aos Estados os não enumerados, ou residuais.

Em decorrência do rigor do modelo clássico, a doutrina americana criou a chamada teoria dos poderes implícitos. Segundo esta teoria, ao atribuir uma competência a determinado ente federativo, a Constituição implicitamente lhe confere os poderes necessários para a efetiva realização desta competência. Essa teoria serviu de fundamento para uma ampla construção jurisprudencial da Corte Suprema Americana.

O modelo moderno de repartição de competências surgiu após a Primeira Guerra Mundial. Nele, a Constituição atribui competências exclusivas à União e competências comuns e concorrentes à esta e aos Estados. Esse modelo buscou refletir a complexidade da vida em sociedade, marcada por guerras e crises, voltando seu foco para uma ação dirigente e unificada do Estado.

Já no modelo horizontal de repartição de competências, não há concorrência entre os entes federativos, ou seja, cada um exerce suas atribuições nos limites fixados pela Constituição. Dessa forma, também não há relação de subordinação ou hieraquria entre esses entes.

A distribuição de poderes entre os entes federativos, no modelo horizontal, pode se dar de 3 maneiras. Primeiramente, pela enumeração exaustiva das competências de cada esfera federativa. Em seguida, pela enumeração de competências da União, restando aos Estados-membros as competências reservadas, residuais ou não enumeradas. Por fim, pela discriminação dos poderes dos Estados-membros, sendo os poderes da União aqueles que restarem.

O modelo horizontal, por suas características, tende a promover um afastamento entre os entes federativos, uma vez que distribui competências de forma rígida, sem interferências de uns sobre os outros.

No modelo vertical de repartição de competências, várias matérias podem ser compartilhadas pelos entes federativos, havendo uma consequente subordinação quanto à atuação de cada um.

Em se tratando, por exemplo, de competências legislativas, em geral a União é responsável por normas gerais e princípios, enquanto os Estados completam essas normas, legislando para atender suas peculiaridades locais. Há, portanto, no modelo vertical, um condomínio legislativo entre Estados e a União. Por esse motivo, o modelo vertical de repartição de competências, ao contrário do modelo horizontal, tende a promover uma maior aproximação dos entes federativos.

O modelo de repartição de competências que predomina no Brasil é o modelo horizontal, onde a União e os Municípios possuem competências enumeradas, enquanto os Estados ficam com as competências reservadas ou residuais.

No entanto, o país também faz uso do modelo vertical ao relacionar competências concorrentes entre a União e os Estados no art. 24 da Constituição. Em relação a elas, a União limita-se a editar as normas gerais, e os Estados as normas específicas, tendo estes competência plena em caso de inércia da União.

Resolução de conflitos de competências

A proibição do uso do amianto foi tema relacionado à repartição de competências legislativas

Telhas de Amianto Crisótilo

Em decorrência das competências compartilhadas entre os entes federativos, é inevitável a ocorrência de eventuais conflitos na atuação governamental e legislativa desses entes.

Quando isso ocorre, o Supremo Tribunal Federal é o órgão responsável por definir com precisão, com base na força normativa da Constituição, qual é a atribuição de cada ente.

Importante observar que não há, no modelo brasileiro, hierarquia entre atos normativos de cada ente federado, mas campos de atribuição distintos, definidos pelo legislador constitucional originário. Logo, é incorreto afirmar, por exemplo, que uma lei municipal é hierarquicamente inferior à uma lei federal.

Se determinado Município legisla sobre assunto de competência da União, há, na essência, um vício constitucional de competência federativa para legislar sobre o assunto. Por esse motivo é que a Emenda Constitucional nº 45/2004 incluiu a alínea “d” no inciso III do art. 102, da Constituição, estabelecendo o cabimento de Recurso Extraordinário ao STF quando se julgar válida lei local contestada em face de lei federal.

É vasta a jurisprudência do STF relacionada aos conflitos de competências. Dentre eles, por exemplo, a proibição do uso do amianto por várias leis estaduais e municipais, em nome da proteção à saúde. A lei federal nº 9.055/1995 autoriza o uso controlado da substância em sua variedade menos prejudicial à saúde (crisótilo). Por esse motivo, questiona-se a constitucionalidade das leis locais, que em tese estariam violando norma geral federal ao proibir totalmente o seu uso.

Algumas decisões do STF já declararam a inconstitucionalidade formal orgânica dessas leis, sob diversos fundamentos. Alegaram-se, nestas decisões, tanto a competência concorrente da União para legislar sobre produção e consumo, proteção do meio ambiente, controle da poluição, e proteção e defesa da saúde; quanto a sua competência privativa para legislar sobre jazidas, minas e outros recursos minerais.

No entanto, a Corte vem alterando seu entendimento com base, por exemplo, em convenções internacionais das quais o país é signatário, bem como em direitos fundamentais constitucionalmente garantidos, como a saúde e um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Alguns Ministros já se manifestaram no sentido de que as leis estaduais e municipais com tal teor conformam-se melhor com a Constituição, seus princípios e garantias fundamentais, que a lei federal.

Discussão semelhante ocorre quanto à proibição do uso do tabaco também por leis estaduais e municipais. De fato, elas são mais restritivas que a Lei Federal nº 9294/1996, que estabelece normas gerais sobre o assunto e autoriza a instalação de “fumódromos”. Embora a matéria esteja pendente de decisão pelo STF, a Corte vem tendendo a declarar constitucionais essas leis com base também em convenções internacionais sobre o controle do uso do tabaco, bem como no direito fundamental de proteção à saúde.

Questão (FUNDEP – Prefeitura de Nossa Senhora do Socorro/SE – Procurador do Município): Sobre a Repartição Constitucional de Competências da Constituição Federal de 1988, é CORRETO afirmar que

a) o Brasil adotou o modelo vertical de repartição de competências, uma vez que estabelece hierarquização de competências.

b) no exercício da competência concorrente foi reservada à União a competência para estabelecer normas gerais, ficando os Estados e o Distrito Federal com a competência suplementar. E, caso a União não regulamente a norma geral, a competência suplementar dos Estados e do Distrito Federal restará comprometida.

c) a diferença básica entre a competência exclusiva da privativa reside no fato de que a primeira não pode ser delegada, enquanto a segunda pode

d) aos municípios foi reservada a competência residual ou remanescente, entendida como sendo aquelas competências que não são vedadas pela Constituição.

e) no exercício da competência comum, a regulamentação de uma matéria por um ente federado afasta, automaticamente, a competência do outro ente.

Resposta: Letra C.

Comentário: Conforme, por exemplo, o parágrafo único do art. 22, que relaciona as competências privativas da União, delegáveis aos Estados por lei complementar. O modelo de repartição de competências predominante no Brasil é o horizontal, logo errada a letra A. Quanto à competência concorrente, a inércia da União em editar norma geral dá competência plena aos Estados e ao DF para tratamento da matéria, logo errada a B. A competência residual no modelo brasileiro é dos Estados, não dos Municípios, logo errada a letra D. Finalmente, quanto à competência comum, na ocorrência de conflito entre normas, utiliza-se o critério do interesse, no qual o interesse mais amplo (como, por exemplo, o da União) prepondera sobre interesses mais restritos (como, por exemplo, o de um só Estado-membro). Logo, a regulamentação por um ente não afasta automaticamente a competência do outro, o que torna errada a afirmação da letra E.

 

Questão (UEG – PC/GO – Delegado de Polícia): No modelo brasileiro, a repartição de competências, enquanto processo de distribuição constitucional de poderes entre as entidades federadas, é definida constitucionalmente pela enumeração

a) dos poderes da União, ficando os poderes remanescentes para estados federados e municípios.

b) dos poderes dos estados federados e dos municípios, ficando poderes indicativos para a União.

c) dos poderes da União, com poderes remanescentes para os estados e indicativos para os municípios.

d) de todos os poderes, tanto dos municípios, quanto dos estados federados e da União.

Resposta: Letra C.

Comentário: O modelo brasileiro de repartição de competências é predominantemente horizontal, em que a União e Municípios tem competência enumeradas, restando aos estados as competências remanescentes ou reservadas.

 

Questão (FCC – DPE/PA – Defensor Público): De acordo com o modelo de repartição de competências adotado pela Constituição Federal, pode-se afirmar que

a) no campo das competências legislativas, cabe ao Distrito Federal exercer somente aquelas conferidas aos Municípios.

b) é permitido à União renunciar, em favor dos Estados-membros, ao exercício de competência que lhe foi outorgada pela Constituição Federal.

c) cabe também aos Municípios o exercício das competências materiais comuns conferidas à União, aos Estados-membros e ao Distrito Federal.

d) aos Estados-membros não foram conferidas competências materiais privativas.

e) lei complementar federal pode autorizar os Municípios a legislarem sobre questões específicas das matérias de competência privativa da União.

Resposta:  Letra C.

Comentário: Conforme art. 23 da Constituição. O DF exerce competências tanto de Estados quanto de Municípios, logo errada a letra A. A Constituição não autoriza a renúncia de competências pela União, apenas a delegação de competências privativas, portanto errada a letra B. Os Estados, no modelo brasileiro, possui competências residuais, sendo errada a letra D. Por fim, a competência privativa da União somente é delegada aos Estados-membros, estando errada a E.

 

Questão (FCC – MPE/AL – Promotor de Justiça): Considere o excerto a seguir, transcrito da ementa de acórdão relativo ao julgamento de ação direta de inconstitucionalidade (ADI), no qual se questiona a compatibilidade de lei estadual paulista com a Constituição Federal:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI PAULISTA. PROIBIÇÃO DE IMPORTAÇÃO, EXTRAÇÃO, BENEFICIAMENTO, COMERCIALIZAÇÃO, FABRICAÇÃO E INSTALAÇÃO DE PRODUTOS CONTENDO QUALQUER TIPO DE AMIANTO. GOVERNADOR DO ESTADO DE GOIÁS. LEGITIMIDADE ATIVA. INVASÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO. 

1. Lei editada pelo Governo do Estado de São Paulo. Ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Governador do Estado de Goiás. Amianto crisotila. Restrições à sua comercialização imposta pela legislação paulista, com evidentes reflexos na economia de Goiás, Estado onde está localizada a maior reserva natural do minério…” 

À luz das disposições normativas que regulam o controle de constitucionalidade concentrado no Brasil, a referida ADI

a) não poderia ter sido proposta pelo governador de Goiás, por ausência de pertinência temática para discutir in abstrato lei promulgada por outro Estado-Membro da Federação.

b) não é de competência do Supremo Tribunal Federal, por se tratar de controle de constitucionalidade de lei estadual, o qual deve tramitar no Tribunal de Justiça do respectivo Estado-Membro.

c) tem por objeto declarar a inconstitucionalidade de lei estadual que, ao pretender disciplinar aspectos de proteção ao meio ambiente, invadiu competência legislativa privativa da União.

d) deveria ser convertida em arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), pelo princípio da fungibilidade, na medida em que a ADPF é o instrumento mais adequado para o controle concentrado de lei estadual em face da Constituição Federal.

e) não admite desistência, a partir de sua propositura, sendo que a decisão do Supremo Tribunal Federal que declarar a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade de dispositivos da lei paulista é irrecorrível, ressalvada a interposição de embargos declaratórios.

Resposta: Letra E.

Comentário: Conforme regras dos processos objetivos, como a ADI, que não admitem desistência uma vez propostos, nem recursos. A letra A está incorreta já que, conforme entendimento jurisprudencial, os reflexos na economia do Estado de Goiás caracterizam pertinência temática em relação à lei paulista. A letra B está incorreta porque o objeto da ação refere-se à competência constitucional, logo conflito deve ser dirimido pelo STF. A letra C está errada pois não há, no momento, entendimento definitivo do STF quanto à questão, embora sua tendência seja admitir a constitucionalidade dessas leis estaduais e também municipais que, em tese, se conformam melhor à garantia de certo direitos constitucionais, como a proteção à saúde e a um meio ambiente equilibrado. Finalmente, errada a letra D já que a ADPF aplica-se apenas quando não houver outro meio eficaz para sanar a lesividade.

 

Questão (CESPE – TRF-1 – Juiz Federal): Acerca da repartição de competências entre os entes da Federação brasileira, assinale a opção correta.

a) Segundo a doutrina, ocorrendo conflito entre os entes da Federação no exercício da competência comum ou paralela, a solução se dará por meio do critério da preponderância de interesses, o que implica a prevalência do interesse da União, em face de sua superior posição, na relação hierárquica mantida com os estados e os municípios.

b) Lei complementar federal poderá autorizar os estados-membros a legislarem sobre pontos específicos das matérias inseridas no âmbito da competência legislativa privativa da União, sem prejuízo da retomada pela União, a qualquer tempo, da sua competência para legislar sobre o assunto objeto da delegação.

c) Conforme jurisprudência do STF, apenas a União pode legislar sobre a anistia ou o cancelamento de infrações disciplinares de servidores estaduais e municipais.

d) Segundo entendimento do STF, compete privativamente à União legislar sobre custas dos serviços forenses.

e) De acordo com o posicionamento do STF, a fixação de tempo razoável de espera dos usuários dos serviços de cartórios constitui matéria relativa à disciplina dos registros públicos, inserida na competência legislativa privativa da União.

Resposta: Letra B.

Comentário: Conforme art. 22, parágrafo único, da Constituição, segundo o qual lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias de competência privativa da União. Letra A incorreta, já que o sistema brasileiro de repartição de competências segue o modelo horizontal, no qual não há relação hierárquica entre os entes federativos. A letra C está incorreta, pois entendimento jurisprudencial da Corte é que os próprios Estados e Municípios podem legislar sobre o tema no âmbito das infrações disciplinares, mas não na seara criminal, cuja competência é da União, privativamente (art. 22, I). Letra D incorreta, já que legislar sobre custas de serviços forenses é de competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal, conforme art. 24, IV. Finalmente, errada a letra E, já que a fixação de tempo razoável de espera dos usuários de serviços cartorários, segundo entendimento do STF, é matéria de interesse local, portanto de competência municipal, conforme art. 30, I, da Constituição.

 

Questão (MPDFT – Promotor de Justiça): De acordo com a repartição de competências federativas, é INCONSTITUCIONAL:

a) Lei estadual que prevê o acesso gratuito aos estádios de futebol, no território do Estado, aos policiais e bombeiros em serviço no evento.

b) Lei estadual que confere aos Municípios em que se localizam a proteção, a guarda e a responsabilidade pelos sítios arqueológicos e seus acervos.

c) Lei distrital que assegura meia entrada aos estudantes regularmente matriculados e a doadores de sangue, para ingresso em casas de diversão, esporte, cultura e lazer.

d) Lei municipal que estabelece o horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais em seu território.

e) Lei estadual que discipline a lista de material escolar e de livros didáticos exigida pelos estabelecimentos particulares de ensino.

Resposta: Letra B.

Comentário: Conforme art. 23, III, da Constituição, a competência para proteção, guarda e responsabilidade dos sítios arqueológicos e seus acervos é comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Porém, as normas de cooperação somente poderão ser fixadas por lei complementar, sendo lei estadual neste sentido inconstitucional. A Letra A é constitucional, conforme decisão já proferida pelo STF, sem ofensa ao inciso XIII do art. 5º da Constituição. Letra C é constitucional, por se tratar , conforme STF, de matéria de direito econômico, que é de competência concorrente entre União, Estados e DF. Letra D é constitucional conforme súmula 645 do STF (“É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial”). Finalmente, constitucional a Letra E, já que conforme STF encaixa-se na competência suplementar dos Estados-membros (art. 24, IX, c/c § 2º).

 

Questão (FCC – MPE/PE – Promotor de Justiça): No que tange à repartição de competências legislativas, é INCORRETA a assertiva:

a) Compete aos Estados e Municípios legislar sobre crimes de responsabilidade relacionados, respectivamente, às autoridades estaduais e municipais.

b) É competência privativa da União legislar, dentre outras matérias, sobre vencimentos das polícias civil e militar do Distrito Federal.

c) A competência concorrente sobre as matérias enumeradas na Constituição Federal abrange a União, os Estados e Distrito Federal, excluídos os Municípios.

d) Os Estados poderão ter competência para certos assuntos quando delegados pela União, porém sobre questões específicas das matérias da competência federal privativa.

e) Os Municípios têm competência suplementar para suprir lacunas da legislação federal e estadual, mas sem contraditá-las, e competência exclusiva para assuntos de interesse local.

Resposta: Letra A.

Comentário: A referida competência é privativa da União, conforme Súmula Vinculante nº 46 do STF, que diz: “A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são da competência legislativa privativa da União”. Letra B correta conforme Súmula Vinculante nº 39 do STF, segundo a qual “compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal”. Letra C correta conforme caput do art. 24, da Constituição. Letra D correta conforme art. 22, parágrafo único. Letra E correta conforme art. 30, I e II.

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