Região metropolitana, aglomeração urbana e microrregião

nov 28

A Constituição Federal de 1988 inovou em relação à anterior ao atribuir aos Estados, em seu art. 25, § 3º, a competência para instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, por lei complementar estadual. A Constituição de 1967 dava essa atribuição à União, por lei complementar do Congresso Nacional.

As leis complementares federais anteriores à 1988 que instituíram regiões metropolitanas, como, por exemplo, a do Rio de Janeiro, Curitiba e São Paulo, foram todas recepcionadas pela nova ordem constitucional, e permanecem vigentes até que lei complementar estadual disponha de modo diverso.

Esses agrupamentos de Municípios limítrofes tem o objetivo de integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.

Definições

A Lei nº 13.089/2015, conhecida como Estatuto da Metrópole, define aglomeração urbana como uma unidade territorial urbana constituída pelo agrupamento de 2 (dois) ou mais Municípios limítrofes, caracterizada por complementaridade funcional e integração das dinâmicas geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas.

Essa mesma Lei define região metropolitana como uma aglomeração urbana que configura uma metrópole. E metrópole, para a Lei, é um espaço urbano com continuidade territorial que, em razão de sua população e relevância política e socioeconômica, tem influência nacional ou sobre uma região que configure, no mínimo, a área de influência de uma capital regional, conforme critérios definidos pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE);

A doutrina, por sua vez, conceitua região metropolitana como um conjunto de Municípios cujas sedes se unem em uma continuidade urbana em torno de um Município polo, sendo sua essência o fenômeno denominado conurbação. Esse fenômeno consiste na existência de núcleos urbanos contíguos, contínuos ou não, subordinados a mais de um Município e sob influência de um Município polo.

Já a aglomeração urbana, diferentemente da região metropolitana, não possui um polo de atração, ou seja, embora congregue vários Municípios, nela não ocorre o fenômeno da conurbação.

Finalmente, as microrregiões são regiões especiais, definidas para fins administrativos, formadas por grupos de Municípios limítrofes que apresentam certa homogeneidade e problemas administrativos comuns. Nas microrregiões, as sedes dos Municípios não são unidas por continuidade urbana, bem como não há conurbação.

Finalidades e requisitos para formação

O requisito formal para a criação de uma região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião é a aprovação de lei complementar pela assembleia legislativa do Estado onde se localizam. O requisito material consiste no agrupamento de Municípios limítrofes.

A finalidade precípua desses conglomerados é a organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum. O Estatuto da Metrópole define função pública de interesse comum como uma política pública ou ação nela inserida cuja realização por parte de um Município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto em Municípios limítrofes.

Natureza jurídica

Quanto à natureza jurídica das regiões metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões, doutrina majoritária (e.g, Michel Temer) considera que estas não têm personalidade jurídica, nem governo e administração próprios, já que não constituem entes federativos. Conforme esse entendimento, constituem apenas órgãos com funções meramente administrativas e executórias.

Outra parte da doutrina, no entanto, considera possível que esses órgãos tenham personalidade jurídica, mas não política. Seria o caso da criação de entidades regionais para a implementação de funções públicas de interesse comum.

O STF já admitiu a criação de agências reguladoras com o intuito de estabelecer padrões técnicos para a prestação ou concessão do serviço público de interesse comum.

Participação compulsória dos Municípios

Região Metropolitana de São Paulo é a maior do país

Região Metropolitana de São Paulo

Conforme entendimento jurisprudencial, a participação dos Municípios na região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião é compulsória, bastando para isso a existência de lei complementar estadual. O STF já considerou inconstitucional a exigência de plebiscito como condição dessa participação.

A Corte também entende que essa compulsoriedade não afeta a autonomia municipal, uma vez que o processo decisório, a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum não são transferidas com exclusividade aos Estados-membros.

Dessa forma, assegura-se a participação conjunta de Estados e Municípios, bem como resta preservada a autonomia destes últimos. O STF entende ainda que essa participação conjunta não é necessariamente paritária, desde que não se concentre o poder decisório no âmbito de apenas um dos entes federativos envolvidos. Nenhum pode ter predomínio absoluto sobre os demais.

Estatuto da Metrópole (Lei nº 13.089/2015)

Além das definições de região metropolitana e aglomeração urbana, o Estatuto da Metrópole estabelece as diretrizes gerais para o planejamento, organização e execução das funções públicas de interesse comum.

Estabelece também as normas gerais sobre o plano de desenvolvimento urbano integrado, bem como os critérios do apoio por parte da União para ações relacionadas à governança interfederativa no desenvolvimento urbano.

O Estatuto define governança interfederativa como o compartilhamento de responsabilidades e ações entre entes federativos. O seu art. 6º traz alguns princípios dessa governança, como, por exemplo, a prevalência dos interesses comuns sobre interesses locais, a autonomia dos entes federativos, a observância das peculiaridades regionais e locais, a efetividade no uso de recursos públicos e o desenvolvimento sustentável.

O Estatuto da Metrópole reconhece a constatação atual de que a autonomia municipal isolada, assim como a onipresença do Estado-membro nas questões supramunicipais, são insustentáveis. Ele confirma a necessidade de uma participação de todos os entes federativos envolvidos e a manutenção de um permanente diálogo quanto à organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum.

A Lei também confirmou a jurisprudência do STF quanto à preservação da autonomia federativa dos Municípios. Além disso, traz a possibilidade de formação de uma região metropolitana ou aglomeração urbana envolvendo Municípios limítrofes localizados em Estados diferentes, bastando a edição de lei complementar por cada um desses Estados.

Lembrando que as disposições do Estatuto aplicam-se também às microrregiões estabelecidas com base em interesses comuns predominantemente urbanos.

Veja como todos esses aspectos referentes às regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões são cobrados em provas de concurso público:

Questão (CESPE – TJ/RR – Analista Processual): Compete à União, mediante lei complementar, instituir microrregiões, com a finalidade de promover a redução das desigualdades regionais.

Resposta: Errado.

Comentário: A competência, conforme art. 25, § 3º, é dos Estados, não da União.

 

Questão (CESPE – TCE/ES – Auditor de Controle Externo): Com o objetivo de integrar a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum, os estados-membros podem instituir, mediante a edição de lei complementar estadual, regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes.

Resposta: Certo.

Comentário: Nos exatos termos no art. 25,  § 3º, da Constituição.

 

Questão (FGV – DETRAN/MA – Analista de Trânsito): Paulo é Deputado Estadual eleito pelo voto popular para ocupar vaga na Assembléia Legislativa do Estado K. É um estudioso das normas constitucionais estaduais, sendo professor universitário. Nesse sentido, em obediência às normas constitucionais federais aplicáveis aos Estados federados, resolve proceder a negociações para estabelecer arcabouço normativo sobre a reunião de municípios para execução de funções públicas de interesse comum. Nesse caso, obediente ao regramento imposto pela Constituição Federal, deverá apresentar

a) Lei Complementar, para instituir região metropolitana.

b) Lei Ordinária, para instituir aglomeração urbana.

c) Lei Delegada, para instituir microrregião.

d) Emenda Constitucional estadual, para instituir a união de municípios.

e) Lei Orgânica, para instituir regiões, aglomerados e microrregiões.

Resposta: Letra A.

Comentário: Conforme art. 25, § 3º, a instituição de região metropolitana, aglomeração urbana e microrregião poderá ser feita pelos Estados mediante lei complementar.

 

Questão (CESPE – ANCINE –  Especialista em Regulação da Atividade Cinematográfica): A CF dispõe que os estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, os quais terão personalidade jurídica própria, cujas decisões passam a se tornar obrigatórias, o que implica uma limitação da autonomia municipal.

Resposta: Errado.

Comentário: Conforme doutrina majoritária e jurisprudência do STF, as regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões não possuem personalidade jurídica própria, bem como sua instituição não prejudica ou limita a autonomia dos Municípios envolvidos.

 

Questão (FCC – Câmara Municipal de São Paulo – Procurador Legislativo): Ao disciplinar a instituição de regiões metropolitanas, determinou a Constituição Federal que

a) a integração do município à região metropolitana não é compulsória

b) cabe à União editar normas gerais a respeito da instituição das regiões metropolitanas.

c) poderão ser instituídas apenas por lei complementar estadual.

d) poderão ser constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes ou não.

e) tem como objetivo a transferência de competências municipais para o âmbito exclusivo do Estado-membro.

Resposta: Letra C.

Comentário: Novamente, conforme art. 25, § 3º. Errada a letra A pois a participação, conforme jurisprudência do STF, é compulsória, bastando a lei complementar estadual. Errada a B já que a instituição é competência dos Estados. Errada a D uma vez que Municípios limítrofes é requisito material para a instituição de uma região metropolitana. Finalmente, errada a E porque não há transferência de competências municipais quando instituída a região metropolitana, mas um compartilhamento de responsabilidades e ações entre Estado e Municípios.

 

Questão (FCC – TRE/SP – Técnico Judiciário): Em 9 de janeiro de 2012, foi promulgada, no Estado de São Paulo, a Lei complementar no 1.166, criando a Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte, integrada por 39 Municípios paulistas. Dentre outras previsões, estabelece a referida lei complementar que a instituição da Região Metropolitana em questão tem por objetivo promover a integração do planejamento e da execução das funções públicas de interesse comum aos entes públicos atuantes na região. Considerada a disciplina da matéria na Constituição da República, é correto afirmar que

a) o Estado não poderia ter criado uma Região Metropolitana, pois a Constituição somente o autoriza a instituir aglomerações urbanas e microrregiões.

b) a Região Metropolitana poderia ter sido criada por lei ordinária, não sendo necessária lei complementar para esse fim.

c) a criação da Região Metropolitana por lei estadual somente será válida se houver sido realizada consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos.

d) a instituição da Região Metropolitana não autoriza a execução de funções públicas de interesse comum aos Municípios envolvidos, mas tão somente sua organização e planejamento.

e) a forma de instituição da Região Metropolitana e o objetivo mencionado são compatíveis com as disposições constitucionais a esse respeito.

Resposta: Letra E.

Comentário: Conforme art. 25, § 3º, da Constituição, que estabelece como requisito formal a lei complementar estadual, como requisito material os Municípios limítrofes, e como finalidade integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. Errada a letra A, pois a Constituição autoriza os três: região metropolitana, aglomeração urbana e microrregião. Letras B e C erradas pois a criação é por lei complementar, sendo inconstitucional exigir consulta prévia às populações envolvida, conforme STF. Finalmente, tanto a organização e planejamento quanto a execução das funções públicas de interesse comum são compartilhadas entre o Estado e os Municípios.

 

Questão (FCC – Prefeitura de Cuiabá/MT – Procurador Municipal): Lei estadual que instituísse região metropolitana, constituída por agrupamentos de Municípios limítrofes, atribuindo a órgãos e entidades estaduais competências relativas à regulação e prestação dos serviços de interesse comum dos entes que integrassem referida região, seria

a) inconstitucional, no que se refere à instituição de região metropolitana para integração e execução de serviços de interesse comum, pois este é objetivo de aglomerações urbanas ou microrregiões.

b) constitucional, desde que houvesse sido editada dentro de período determinado por lei complementar fe- deral e previamente aprovada, mediante plebiscito, pelas populações dos Municípios diretamente envolvidos.

c) constitucional, desde que a criação da região metropolitana se desse por lei complementar.

d) inconstitucional, no que se refere à criação de regiões metropolitanas, que é de competência da União.

e) inconstitucional, no que se refere à atribuição a órgãos e entes estaduais de competências relativas à gestão de serviços de interesse comum, que deve ser compartilhada entre Estados e Municípios integrantes da região metropolitana.

Resposta: Letra E.

Comentário: Conforme entendimento do STF, segundo o qual a responsabilidade pela regulação e prestação não poderá ficar restrita a um único ente federativo. A atribuição a órgãos e entidades somente estatais exclui a participação dos Municípios, ferindo inclusive sua autonomia.

 

Questão (FCC – SEGEP/MA – Procurador do Estado): Lei ordinária estadual criou Região Metropolitana formada por municípios contíguos e não contíguos, voltada para a prestação de serviços públicos de interesse comum aos municípios que a integram. A mesma lei criou órgão colegiado estadual, do qual fazem parte apenas autoridades estaduais, voltado para disciplinar a concessão de serviços municipais de interesse comum à região metropolitana. De acordo com a Constituição Federal e a com a jurisprudência do STF, essa Região Metropolitana

a) apenas poderia ter sido criada por lei complementar e deveria ser formada apenas por municípios contíguos, sendo, ainda, inconstitucional a atribuição ao órgão colegiado estadual da competência para disciplinar a concessão de serviços municipais.

b) poderia ter sido criada por lei ordinária, desde que assim previsto na Constituição do Estado, podendo a Região ser formada por municípios contíguos ou não, vez que voltada para a prestação de serviços públicos de interesse comum aos municípios, sendo constitucional a criação do órgão colegiado estadual com a competência que lhe foi atribuída, desde que o projeto de lei tenha sido de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

c) poderia ter sido criada por lei ordinária, mas a Região deveria ser formada apenas por municípios contíguos, sendo inconstitucional a atribuição ao órgão colegiado estadual da competência para disciplinar a concessão de serviços municipais.

d) apenas poderia ter sido criada por lei complementar, podendo a Região ser formada por municípios contíguos ou não, vez que voltada para a prestação de serviços públicos de interesse comum aos municípios, sendo constitucional a criação do órgão colegiado estadual com a competência que lhe foi atribuída, desde que o projeto de lei tenha sido de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

e) apenas poderia ter sido criada por lei complementar, podendo a Região ser formada por municípios contíguos ou não, vez que voltada para a prestação de serviços públicos de interesse comum aos municípios, sendo inconstitucional a atribuição ao órgão colegiado estadual da competência para disciplinar a concessão de serviços municipais.

Resposta: Letra A.

Comentário: Segundo determinação constitucional, é requisito formal para a instituição de região metropolitana lei complementar estadual. Como requisito material, ela deve ser constituída necessariamente por Municípios contíguos. Por fim, jurisprudência do STF determina que o poder decisório quanto à prestação de serviços públicos de interesse comum não pode se concentrar em apenas um ente federativo. A atribuição de competência regulatória a apenas um órgão colegiado estatal, como na hipótese da questão, concentra esse poder na mão do Estado-membro.

 

Questão (FCC – Prefeitura de Campinas/SP – Procurador): Lei complementar estadual que crie região metropolitana, constituída por um agrupamento de Municípios limítrofes, estabelecendo a obrigatoriedade de se integrarem o planejamento e a execução do serviço de saneamento básico, conforme diretrizes traçadas por órgão colegiado composto por Estado e Municípios, será

a) incompatível com a Constituição da República, no que se refere à participação do Estado no órgão colegiado.

b) compatível com a Constituição da República, desde que se atribua aos Municípios, que são os titulares do serviço de saneamento básico, o poder de decisão no órgão colegiado.

c) compatível com a Constituição da República, desde que não haja concentração do poder decisório nas mãos de qualquer dos entes que integram o órgão colegiado.

d) incompatível com a Constituição da República, no que se refere à competência para instituição de regiões metropolitanas.

e) incompatível com a Constituição da República, no que se refere à obrigatoriedade de integração de planejamento e execução do serviço de saneamento básico.

Resposta: Letra C.

Comentário: Compatível conforme art. 25, § 3º, da Constituição, e jurisprudência do STF quanto à não concentração do poder decisório.

 

Questão (MPE/RS – Promotor de Justiça): Assinale com V (verdadeiro) ou com F (falso) as seguintes afirmações sobre o conteúdo do Estatuto da Metrópole (Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015).

( ) Os Estados, mediante lei ordinária, poderão instituir regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, constituídas por agrupamento de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.

( ) Para os efeitos da Lei nº 13.089/2015, considera-se aglomeração urbana a unidade territorial urbana constituída pelo agrupamento de 2 (dois) ou mais Municípios limítrofes, caracterizada por complementaridade funcional e integração das dinâmicas geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas.

( ) A lei estadual que instituir o plano de desenvolvimento urbano integrado de região metropolitana ou de aglomeração urbana deverá ser revista, pelo menos, a cada 5 (cinco) anos.

( ) A governança interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas compreenderá em sua estrutura básica, entre outros elementos, um sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas.

A sequência correta de preenchimento dos parênteses, de cima para baixo, é

a) V – V – F – F.

b) F – V – F – V.

c) V – V – V – F.

d) F – F – V – V.

e) V – F – V – V.

Resposta: Letra B.

Comentário: A primeira afirmação está falsa pois a instituição de região metropolitana e aglomeração urbana, conforme art. 3º do Estatuto, e em consonância com a Constituição Federal, se dá por lei complementar estadual, não lei ordinária. A segundo afirmação está verdadeira conforme art. 2º, I, do Estatuto. A terceira afirmação é falsa, pois a referida lei estadual deverá ser revista a cada 10 (dez) anos, pelo menos, conforme art. 11. Por fim, ultima afirmação verdadeira conforme art. 8º, inciso IV.

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