Municípios, seu processo de formação e suas competências

dez 01

Os Municípios são pessoas jurídicas de direito público interno, partes integrantes da Federação brasileira e, como tal, entes dotados de autonomia federativa. Essa autonomia é materializada pelo seu poder de auto-organização, autogoverno, auto-administração e autolegislação. O desrespeito à autonomia municipal, inclusive, é hipótese de intervenção federal no Estado, trazida pela alínea “c” do inciso VII do art. 34 da Constituição.

Os Municípios são regidos por Lei Orgânica, votada em 2 turnos e aprovada por 2/3 dos membros de suas Câmaras Municipais, conforme art. 29, caput, da Constituição Federal (auto-organização). Eles também elegem seus prefeitos, vice-prefeitos e vereadores (autogoverno), bem como possuem competências administrativas e legislativas próprias, como, por exemplo, capacidade decisória quanto à interesses locais.

Processo de formação dos Municípios

O art. 18, § 4º, da Constituição, estabelece as regras e procedimentos para a criação, incorporação, fusão e desmembramento dos Municípios. A redação atual do dispositivo foi dada pela Emenda Constitucional nº 15/1996, cujo intuito foi dificultar o surgimento desenfreado de novos Municípios.

A redação original exigia apenas lei complementar estadual. Atualmente, há a exigência, em primeiro lugar, de lei complementar federal para definir o período em que poderão surgir novos Municípios. Essa exigência faz do § 4º do art. 18 norma de eficácia limitada, ou seja, para produzir seus efeitos ela necessita de norma infraconstitucional reguladora. Essa norma ainda não existe, por isso, até sua edição pelo parlamento, lei estadual que crie município será formalmente inconstitucional, pois estará violando pressuposto objetivo.

O STF já declarou diversas leis estaduais criadoras de Municípios como inconstitucionais, mas sem pronúncia de nulidade, tendo em vista que muitos desses Municípios já estavam materialmente constituídos. Mais tarde, o Congresso Nacional editou a Emenda Constitucional nº 57/2008, convalidando todos os Municípios indevidamente criados até sua edição.

Outro requisito constitucional para a formação de um Município é o estudo de viabilidade municipal, que dever ser apresentado, publicado e divulgado na forma da lei. Realizado o estudo que comprova a viabilidade, é realizada consulta à toda a população envolvida, por meio de plebiscito. Se for o caso de desmembramento, essa população consultada será não só a da porção específica do território que será desmembrado, mas de todo o território do Município.

O plebiscito será convocado pela Assembleia Legislativa do Estado e constitui condição de procedibilidade para o processo legislativo da lei estadual que institui o novo Município. Em outras palavras, caso a população não aprove a sua formação, a Assembleia Legislativa não poderá editar a lei.

Caso aprove, porém, constitui discricionariedade da Assembleia elaborar ou não a lei estadual, conforme critérios de conveniência e oportunidade. Da mesma forma, o Governador do Estado também não estará obrigado a sancionar lei eventualmente aprovada pelo parlamento estadual.

Aprovada e sancionada a lei estadual, dentro do período definido pela lei complementar federal, estará formado o novo Município.

Veja como o processo de formação dos Municípios é cobrados em provas de concursos público:

Questão (FCC – MPE/AP – Técnico Ministerial): O Município “1” possui 10.000 habitantes; o Município “2” possui 20.000 habitantes; o Município “3” possui 14.000 habitantes; e o Município “4” possui 25.000 habitantes. De acordo com a Constituição Federal brasileira, para a composição das Câmaras Municipais, será observado o limite máximo de 11 Vereadores APENAS para

a) os Municípios “2” e “4”.

b) os Municípios “1” e “3”.

c) os Municípios “1”, “2” e “3”.

d) o Município “4”.

e) o Município “1”.

Resposta: Letra A.

Comentário: Conforme art. 29, IV, “a”, Municípios com até 15 mil habitantes (como os Municípios 1 e 3 da questão) terão no máximo 9 vereadores. Municípios com mais de 15 mil e até 30 mil habitantes (como nos Municípios 2 e 4 da questão) terão no máximo 11 vereadores.

 

Questão (CESPE – TRT17 – Técnico Judiciário – Área Administrativa): As regras constitucionais relativas à criação de municípios aplicam-se também ao desmembramento de municípios.

Resposta: Certo.

Comentário: O art. 18, § 4º, da Constituição, faz menção aos processos de criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, sendo as mesmas as regras aplicadas para todos eles.

 

Questão (CESPE – TCE/ES – Auditor de Controle Externo): Admite-se desmembramento de município, com base unicamente em lei estadual, desde que tenha sido elaborado e divulgado o estudo de viabilidade municipal com respaldo de parecer favorável ao desmembramento.

Resposta: Errado.

Comentário: A Constituição, no seu art. 18, § 4º, exige lei complementar federal determinando o período para desmembramento de Municípios, sendo inconstitucional a lei estadual que o fizer antes da edição da referida lei complementar. Além disso, também é necessária aprovação da população envolvida por meio de plebiscito.

 

Questão (VUNESP – PC/CE – Delegado de Polícia Civil): A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios serão realizados por lei

a) federal, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de plebiscito.

b) estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e submetidos a referendo popular.

c) federal, dentro do período determinado por lei complementar estadual, e submetidos a referendo popular.

d) estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de plebiscito.

e) estadual, dentro do período determinado por lei complementar estadual, e dependerão de plebiscito.

Resposta: Letra D.

Comentário: Novamente, conforme preceito constitucional estabelecido em seu art. 18, § 4º.

 

Questão (VUNESP – Câmara Municipal de São José dos Campos/SP – Analista Legislativo): Ao tratar da organização do Estado e da formação dos municípios, o texto constitucional prevê que

a) a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal.

b) a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, entretanto, o Supremo Tribunal Federal entendeu que a necessidade de lei complementar federal ofende à forma federativa do Estado brasileiro.

c) a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios far-se-ão por lei complementar federal.

d) a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios far-se-ão por lei complementar federal, entretanto, o Supremo Tribunal Federal entendeu que a necessidade de lei complementar federal ofende à forma federativa do Estado brasileiro.

e) a criação de Municípios far-se-á por lei complementar federal e a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios far-se-ão por lei estadual.

Resposta: Letra A.

Comentário: Conforme art. 18, § 4º, da Constituição. Embora necessária lei complementar federal determinando o período para a formação de novos Municípios, a efetiva criação, incorporação, fusão ou desmembramento se dá por lei estadual, portanto, incorretas as letras C, D e E. Em relação à letra B, não há referido entendimento por parte do STF.

 

Questão (PUC/PR – PGE/PR – Procurador do Estado): Sobre a criação, incorporação, fusão e o desmembramento de municípios, na linha da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), é CORRETO afirmar:

a) Sobre a exigência, pelo texto constitucional, de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos municípios envolvidos para que ocorra desmembramento, o STF entende que se deve consultar a população do território a ser desmembrado e a do território remanescente.

b) Embora inexista Lei Complementar Federal a determinar o período para criação de municípios, há possibilidade de criação, fusão, incorporação ou desmembramento de novos municípios mediante aprovação de lei federal específica, segundo entendimento reiterado do STF.

c) Como inexiste Lei Complementar Federal a determinar o período para criação de municípios, não se criou novo município após o advento da Emenda Constitucional 15.

d) A consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos municípios envolvidos, no caso de criação, fusão, incorporação ou desmembramento de municípios, deve ser realizada previamente à divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal.

e) A consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos municípios envolvidos, exigida pela Constituição Federal, é dispensável na criação de municípios, sendo imprescindível, contudo, na fusão, desmembramento e incorporação.

Resposta: Letra A.

Comentário: Jurisprudência do STF entende que população interessada inclui tanto a do território específico a ser desmembrando quanto da outra parte do território. Errada a B pois não há entendimento neste sentido. Ao contrário, lei federal desmembrando Município seria inconstitucional. Em relação à letra C, embora realmente inexista a referida lei complementar, houve a criação de vários Municípios após a emenda, cujas lei estaduais criadoras foram declaradas inconstitucionais pelo STF, mas sem pronúncia de nulidade, mais tarde convalidadas por Emenda Constitucional. Quanto à letra D, o Estudo de Viabilidade Municipal deve ser realizado e publicado antes do plebiscito, constituindo inclusive condição para a realização deste. Finalmente, errada a letra E já que o plebiscito é exigido para todas as modalidades de formação dos Municípios (criação, incorporação, fusão e desmembramento).

Competências dos Municípios

As competências não legislativas dos municípios compreendem as comuns ou cumulativas com a União e os Estados-membros, relacionadas no art. 23 da Constituição, e as privativas, também conhecidas como enumeradas, que estão arroladas nos inciso de III a IX do art. 30, reproduzido a seguir:

III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV – criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;

VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

Dentre as competência legislativas do Municípios, o art. 29, caput, traz a chamada competência expressa para elaboração de sua lei orgânica, votada em 2 turnos pela Câmara Municipal de Vereadores.

O art. 30, inciso I, estabelece a competência dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local. O inciso seguinte do mesmo artigo, estabelece sua competência para suplementar, no que couber, a legislação federal e a estadual.

É competência dos Municípios organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo..

Serviço de transporte coletivo

O art. 182, § 1º, determina a competência dos Municípios, por meio de sua Câmara Municipal, para elaboração do chamado Plano Diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. Esse documento é obrigatório para Municípios com mais de 20.000 habitantes.

Finalmente, o art. 156 traz a competência legislativa tributária expressa dos Municípios.

Ainda quanto às competências legislativas dos Municípios, o STF entendeu que estes são competentes, junto com a União e os Estados, para legislar sobre o meio ambiente, desde que no limite de seu interesse e sempre em harmonia com a legislação dos demais entes da federação. O referido entendimento foi firmado no julgamento de Recurso Extraordinário que questionava a legitimidade municipal para proibir a queimada de canaviais.

Veja como as competências dos Municípios são cobradas em provas de concurso:

Questão (FCC – Câmara Municipal de São Paulo/SP – Procurador Legislativo): Inclui-se na competência exclusiva dos municípios:

a) fomentar a produção agropecuária.

b) organizar o abastecimento alimentar.

c) cuidar da saúde e assistência pública.

d) legislar sobre assuntos de interesse local.

e) preservar as florestas, a fauna e a flora.

Resposta: Letra D.

Comentário: Conforme art. 30, I, da Constituição.

 

Questão (FGV – TCM/RJ – Procurador): É competência administrativa dos municípios:

a) manter o serviço postal.

b) conceder anistia.

c) manter programa de educação pré-escolar, com colaboração das demais entidades da federação.

d) organizar e manter os serviços oficiais de estatística.

e) classificar, de forma indicativa, as diversões públicas

Resposta: Letra C.

Comentário: Conforme art. 30, VI, da Constituição. As demais opções constituem competências administrativas privativas da União, relacionadas no art. 21.

 

Questão (COTEC – Prefeitura de Unaí/MG – Procurador Jurídico): É competência do município, EXCETO

a) Organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluindo o transporte coletivo municipal, que tem caráter essencial.

b) Prestar, com cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde.

c) Promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.

d) Fixar horário bancário para atendimento ao público.

Resposta: Letra D.

Comentário: Conforme art. 30, incisos V (letra A), VII (letra B) e VIII (letra C).

 

Questão (FCC – TRT14 – Técnico Judiciário): Sobre a competência dos Municípios, é correto afirmar que poderão

a) organizar distritos, observada a legislação estadual, sendo que a criação e supressão de distritos deve ser realizada por Lei Federal.

b) instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei.

c) prestar diretamente, sendo vedado o regime de concessão ou permissão, o serviço público de transporte coletivo, pois tem caráter essencial.

d) manter programas de educação infantil, sendo vedada a cooperação técnica e financeira da União.

e) promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, dispensável prévio planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação de solo urbano.

Resposta: Letra D.

Comentário: Conforme art. 30, inciso VI, da Constituição.

 

Questão (FGV – TRE/PA – Técnico Judiciário): É comum a competência da União, Estados, Distrito Federal e Municípios para

a) legislar sobre direito eleitoral, econômico e tributário.

b) legislar sobre direito trabalhista, agrário e financeiro.

c) promover programas de construção de moradias e melhoria das condições habitacionais.

d) organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, o serviço de transporte coletivo.

e) realizar o planejamento e controle da ocupação do solo urbano.

Resposta: Letra C.

Comentário: Conforme art. 23, IX, da Constituição.

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