Intervenção federal e a ADI interventiva

set 19

A intervenção é fenômeno excepcional que ocorre apenas em situações de anormalidade institucional, e conforme hipóteses expressamente elencadas na Constituição Federal. As hipóteses de intervenção da União nos Estados-membros estão dispostas no art. 34. As hipóteses de intervenção dos Estados nos seus Municípios e da União no Municípios localizados em territórios federais estão no art. 35.

A ADI interventiva, também chamada de representação interventiva, surgiu na Constituição de 1934 como pressuposto para a decretação da intervenção federal ou estadual. A doutrina refere-se a ela como uma fiscalização concreta por meio de uma ação direta, ou em tese. Em outras palavras, o judiciário exerce um controle direto de constitucionalidade tendo como parâmetro um caso concreto submetido à sua análise.

O pedido é formulado de forma abstrata quanto à constitucionalidade do ato impugnado. Não entanto, não se trata de um processo propriamente objetivo, já que possui partes e envolve um caso concreto. Há uma relação processual contraditória contrapondo a União e os Estados-Membros, ou estes e seus Municípios, cujo resultado pode ser a intervenção.

Importante destacar que o judiciário não nulifica o ato que deu ensejo à representação, muito menos é o responsável pelo ato de intervenção. Ele limita-se a verificar se foram atendidos os pressupostos para a futura intervenção, que é decretada pelo chefe do executivo.

Fases da intervenção federal e estadual

A doutrina divide o processo de intervenção federal e estadual em 3 fases. A primeira delas é a fase jurisdicional, em que o poder judiciário analisa os pressupostos por meio da ADI interventiva. No caso da intervenção federal, a competência é exclusiva do Supremo Tribunal Federal. Na intervenção estadual, a competência é do Tribunal de Justiça local.

A fase seguinte é denominada de intervenção branda. Julgada procedente a representação, o chefe do executivo, por meio de decreto, suspende a execução do ato impugnado se esta medida bastar para que a normalidade seja estabelecida. Esta fase dispensa a apreciação do decreto pelo Congresso Nacional ou Assembleia Legislativa.

A terceira e última fase é a intervenção efetiva, e só ocorre quando a suspensão do ato promovida na fase anterior não for suficiente. Na intervenção efetiva, o chefe do executivo deve especificar no decreto a amplitude da intervenção, o seu prazo, as condições de execução e, se couber, nomear o interventor. Nesta fase há o controle político do decreto, que deverá ser submetido ao Congresso ou Assembleia Legislativa no prazo de 24 horas. Se ocorrer em período de recesso, é feita convocação extraordinária no mesmo prazo.

Desde a promulgação da atual Constituição, a despeito do ajuizamento de algumas ADIs interventivas perante o STF, ainda não houve casos que passaram da fase judicial para a intervenção branda.

Como exemplo, podemos citar o pedido de intervenção contra o Estado de Rondônia, por violação a direitos humanos no presídio Urso Branco, na cidade de Porto Velho, palco de diversas mortes e lesões decorrentes de motins e tortura de detentos por agentes penitenciários.

Outro foi o pedido de intervenção no Estado de Mato Grosso por omissão do poder público no controle de linchamento de presos pela população. Esse pedido foi negado pelo STF.

Objeto da ADI interventiva

O art. 36, III, da Constituição Federal, estabelece que a intervenção federal dependerá de provimento, pelo STF, de representação do Procurador-Geral da República quando o objetivo for assegurar a observância dos princípios constitucionais sensíveis listados no art. 34, VII, em suas alíneas de “a” a “e”. Esses princípios estão reproduzidos abaixo:

a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;

b) direitos da pessoa humana;

c) autonomia municipal;

d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.

e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde

Conforme a doutrina e o entendimento mais recente do STF, o objeto da ADI interventiva não se limita a lei ou ato normativo que viole esses princípios constitucionais. Dessa forma, conforme entendimento mais amplo, podem também ser objetos da ação a omissão ou incapacidade de autoridades locais para assegurar o cumprimento e preservação desses princípios, bem como atos governamentais estaduais, atos administrativos e atos concretos que os violem.

Novamente, ressalta-se que a decisão em ADI interventiva não possui os mesmos efeitos das demais ações constitucionais, já que o STF não nulifica o ato impugnado.

Competência e legitimidade na ADI interventiva

A competência para julgar a ADI interventiva federal é exclusiva do STF, originariamente. Quanto a legitimidade para propô-la, ela pertence única e exclusivamente ao Procurador-Geral da República, tendo este total autonomia e discricionariedade para formação do seu convencimento e ajuizamento da ação. Isso quer dizer que ele não atua como representante da União, mas em defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais e individuais indisponíveis e do equilíbrio federal.

O legitimado passivo na ADI interventiva é o ente federativo onde se verificou a violação do princípio constitucional sensível.

Precedimento de julgamento

As condições do presídio Urso Branco, em Rondônia, desencadeou pedido de intervenção federal no Estado por grave violação a direitos humanos

Presídio Urso Branco em Porto Velho, Rondônia.

É a Lei n.º 12.562/2011 que regulamenta o art. 36, III, da Constituição Federal, estabelecendo o procedimento de julgamento da ADI interventiva perante o STF.

Conforme a Lei, proposta a ação pelo PGR, a petição inicial deverá conter a indicação do princípio constitucional sensível violado, do ato normativo, administrativo, concreto ou omissão questionados, a prova da violação do princípio e o pedido com suas especifiações. Em caso de intervenção por recusa a aplicar lei federal, deve ser indicada a disposição questionada.

A petição deve ser apresentada em 2 vias, com cópia do ato questionado e dos documentos que provam a impugnação. O relator indefere liminarmente a petição quando não for o caso de ADI interventiva, quando faltar requisito legal ou quando for inepta. Da decisão, cabe agravo interno no prazo de 15 dias úteis, conforme o novo Código de Processo Civil.

Recebida a inicial, o relator deve tentar dirimir administrativamente o conflito que dá causa ao pedido de intervenção federal, usando dos meios que julgar necessários, na forma do Regimento Interno do STF. Se não solucionado o problema, e não sendo o caso de arquivamento, o relator solicita informações às autoridades responsáveis pela prática do ato questionado, que deverão ser prestados em 10 dias. Após esse prazo, serão ouvidos, sucessivamente, o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República, que deverão se manifestar no prazo de 10 dias.

Se entender necessário, o relator pode requisitar informações adicionais, designar peritos para a elaboração de laudo e fixar data para audiência pública com pessoa com experiência ou autoridade na matéria. Cabe também ao relator autorizar a manifestação ou juntada de documentos por interessados no processo (amicus curiae), em conformidade com o art. 7º, § único da Lei n.º 12.562/2011.

Cumpridos os prazos e realizadas as diligências, o relator lança o relatório com cópia para todos os Ministros e pede data para julgamento. A decisão sobre a procedência ou improcedência do pedido é tomada pela manifestação da maioria absoluta (6 Ministros), em sessão onde devem estar presentes no mínimo 8 Ministros, o quórum de instalação da sessão. Caso estejam ausentes Ministros em número que possa influir na decisão, o julgamento é suspenso para se aguardar a presença deles.

Julgada procedente a ADI interventiva, é feita a comunicação ao órgão ou autoridades responsáveis pela prática do ato questionado. O presidente do STF publica o acórdão e comunica ao Presidente da República para, no prazo improrrogável de 15 dias, dar cumprimento aos §§ 1º e 3º do art. 36 da Constituição. Até 10 dias do trânsito em julgado, a parte dispositiva do acórdão é publicada em seção especial do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União.

Por ser tratar o processo de uma requisição, não de uma solitação, o Presidente da República não poderá deixar de cumprir a ordem mandamental aposta no acórdão, sob pena de incorrer em crime comum e de responsabilidade. Dessa forma, julgado procedente o pedido, deve decretar a intervenção federal, correspondente à segunda fase do processo, a intervenção branda. Nesta fase, conforme o art. 36, § 3º, o Presidente, por decreto, limita-se a suspender a execução do ato impugando. Se a medida não for suficiente para restabelecer a normalidade, ele decreta a intervenção federal efetiva.

O decreto de intervenção federal efetiva deve especificar a sua amplitude, prazo e condições de execução. Se couber, deve nomear também o interventor, afastando as autoridades responsáveis de seus respectivos cargos. O Congresso Nacional exerce o controle político do decreto, apreciando-o em até 24 horas. Cessados os motivos da intervenção federal, as autoridades afastadas são reconduzidas a seus cargos, salvo impedimentos legais.

Por fim, a decisão que julga procedente ou não o pedido de ADI interventiva é irrecorrível e insuscetível de impuganção por ação rescisória.

Medida liminar em ADI Interventiva

Parte da doutrina considera a concessão de medida liminar em ADI interventiva incompatível com a natureza e finalidade da ação. Além da gravidade dos efeitos da decisão para a Federação, não teria como antecipar qualquer efeito, já que a consequência da decisão de mérito é determinar que o chefe do executivo proceda com a intervenção.

Apesar disso, o art. 5º da Lei n.º 12.562/2011 admite expressamente a concessão de liminar por decisão da maioria absoluta dos Ministros, embora não preveja a sua concessão somente pelo relator ou Ministro Presidente do STF, como nas demais ações do controle concentrado.

Para a concessão da medida liminar, o relator poderá ouvir o órgão ou autoridade responsável pelo ato impugando, e ainda o AGU e o PGR no prazo comum de 10 dias.

A liminar pode consistir na suspensão do andamento de processo ou dos efeitos de decisão judicial ou administrativa, bem como qualquer outra medida relacionada à matéria objeto da representação.

ADI interventiva estadual

A intervenção em nível estadual é regulamentada pela Lei n.º 5.778/1972, com aplicação subsidiária da Lei n.º 4.337/1963, que por sua vez foi revogada pela Lei n.º 12.562/2011.

Conforme a Constituição Federal, a intervenção estadual é decretada pelo governador, depois de provimento de representação pelo Tribunal de Justiça Local, e com o objetivo de assegurar a observância dos princípios indicados na Constituição Estadual, bem como a execução de lei, ordem ou decisão judicial.

O julgamento da ADI interventiva estadual obedecerá as regras da Constituição Estadual e do Regimento Interno do TJ local. No entanto, deve haver simetria com o modelo federal, com as devidas adaptações, como, por exemplo, quanto às fases da intervenção, e os legitimados ativo (Procurador-Geral de Justiça do Estado, chefe do Ministério Público estadual) e passivo (Municípios).

Veja como a ADI interventiva é cobrada em provas de concurso público:

Questão (VUNESP – SAP/SP – Executivo Público): O instrumento jurisdicional de controle de constitucionalidade que consiste em representação do Procurador-Geral da República junto ao Supremo Tribunal Federal, visando possibilitar a decretação de intervenção da União nos Estados ou no Distrito Federal, em razão da violação de algum dos princípios constitucionais sensíveis, é denominado

a) arguição de descumprimento de preceito fundamental.

b) ação declaratória de inconstitucionalidade.

c) ação declaratória de constitucionalidade

d) ação direta de inconstitucionalidade interventiva.

e) ação direta de inconstitucionalidade por omissão.

Resposta: Letra D.

Comentário: Precisamente o conceito dado pela doutrina para a ADI interventiva, também chamada de representação interventiva.

 

Questão (CESPE  – TJDFT – Juiz de Direito Substituto): Depois de várias derrotas políticas nas votações de projetos de lei na respectiva assembleia legislativa, o governador de determinado estado da Federação editou decreto dissolvendo a referida assembleia e proibindo a entrada dos deputados estaduais no prédio do órgão legislativo. Nessa situação hipotética, o instrumento adequado para questionar a constitucionalidade da lei é a ADI interventiva proposta

a) pelo procurador-geral de justiça do estado em questão.

b) pelo procurador-geral da República.

c) pelo presidente da República.

d) por partido político com representação no Congresso Nacional.

e) pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil.

Resposta: Letra B.

Comentário: O legitimado a propor ADI interventiva para garantir a observância dos princípios constituconais sensíveis do art. 34, VII, da Constituição, como, por exemplo, o sistema representativo, violado na hipótese da questão, é o Procurador-Geral da República, conforme art. 36, III.

 

Questão (CESPE – TCE/PA – Auditor de Controle Externo): Para que o STF julgue uma ação direta de inconstitucionalidade interventiva no caso de um estado-membro violar o princípio da autonomia municipal, tal ação deverá ser precedida de representação, oferecida pelo presidente da República. Esse tipo de intervenção denomina-se intervenção espontânea.

Resposta: Errado.

Comentário: A representação é oferecida pelo Procurador-Geral da República, não pelo Presidente da República. Este é o responsável por editar o decreto de intervenção federal uma vez provida a representação pelo STF.

 

Questão (CESPE – MPE/ES – Promotor de Justiça): A respeito da intervenção federal nos estados, assinale a opção correta.

a) Um dos princípios expressamente consignados na CF que possibilitam o cabimento da representação interventiva pelo procurador-geral da República é o da independência e harmonia entre os poderes.

b) Segundo o STF, as hipóteses de omissão administrativa e de prática de ato concreto com violação aos direitos da pessoa humana ensejam a possibilidade de manejo da representação interventiva do ente estatal.

c) De acordo com a CF, na hipótese de recusa à execução de lei federal, a representação interventiva será julgada pelo STJ.

d) Na hipótese de inobservância dos princípios constitucionais – forma republicana, sistema representativo e regime democrático -, a decretação da intervenção dependerá de solicitação do Poder Legislativo, do Poder Executivo ou de requisição do STF.

e) A jurisprudência do STF entende que somente caberá representação interventiva para combater ato normativo estadual apto a ofender, de modo efetivo ou potencial, qualquer dos princípios sensíveis elencados na CF.

Resposta: Letra B.

Comentário: O objeto da representação interventiva (ou ADI interventiva) não se limita a lei ou ato normativo, abarcando também, conforme jurisprudência mais recente do STF, omissões e atos concretos que violem princípios constitucionais sensíveis do art. 34, VII, da Contituição, como os direitos da pessoa humana. Errada a A porque a independência dos poderes não está expressamente arrolada no art. 34, VII. Errada a C porque a competência para julgar representação interventiva federal é exclusiva do STF. Errada a letra D já que na hipótese a decretação da intervenção dependerá de representação do Procurador-Geral da República perante o STF, conforme art. 36, III. Finalmente, errada a E pois a jurisprudência mais recente do STF não limita o objeto da representação a ato normativo, incluindo também omissões e atos concretos.

 

Questão (FCC – SEFAZ/PE – Auditor Fiscal do Tesouro Estadual): A representação interventiva, prevista na Constituição Federal,

I. é ação direta proposta perante o Supremo Tribunal Federal, ensejando um controle concreto de constitucionalidade.

II. tem como parâmetro de controle os princípios constitucionais sensíveis.

III. acarreta, a partir de seu provimento pela autoridade judicial competente, a intervenção no Estado-membro.

IV. tem como legitimados ativos o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União e, como legitimado passivo, o Estado-membro.

Está correto o que consta APENAS em

a) II e III.

b) II e IV.

c) I e IV.

d) I e II.

e) III e IV.

Resposta: Letra D.

Comentário: O item III está incorreto pois o provimento da representação interventiva não acarreta a intervenção diretamente, que depende de decreto do Presidente da República. O item IV está errado porque o único legitimado ativo para propor a representação interventiva é o Procurador-Geral da República.

 

Questão (FCC – TCE/SP – Auditor do Tribunal de Contas): Representação interventiva proposta pelo Procurador-Geral da República perante o STF, em face de violação ao princípio constitucional da autonomia municipal,

a) não cabe ser conhecida, pois a autonomia municipal não constitui princípio sensível cuja violação autoriza a decretação de intervenção federal.

b) caso julgada procedente, determina que o teor da decisão seja levado ao conhecimento do Presidente da República para que, no prazo improrrogável de até 15 (quinze) dias, decrete a intervenção federal ou, se for o caso, a suspensão da execução do ato impugnado.

c) observa rito processual que inadmite a concessão de medida liminar.

d) observa rito processual que autoriza o ajuizamento de ação rescisória contra decisão que tenha julgado a representação procedente.

e) constitui modalidade de controle repressivo, principal e abstrato de constitucionalidade.

Resposta: Letra B.

Comentário: Conforme art. 11 da Lei n.º 12.562/2011. Errada a letra A, pois a hipótese da questão ofende o princípio da forma republicada (art. 34, VII, a, da Constituição Federal). Erradas as letras C e D já que a representação interventiva admite medida liminar, mas não admite rescisória. Finalmente, errada a letra E já que a ADI interventiva é classificada como controle repressivo de constitucionalidade.

 

Questão (FCC – DPE/MA – Defensor Público): No caso de violação dos chamados princípios sensíveis, a intervenção federal depende de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do Procurador-Geral da República. Tal representação, também denominada como ação direta de inconstitucionalidade interventiva,

a) observa iter processual que inadmite concessão de medida liminar.

b) faz instaurar processo objetivo, sem partes, no qual inexiste litígio referente a situações concretas ou individuais.

c) observa iter processual que admite concessão de medida liminar para autorizar decretação provisória de intervenção federal, em casos de relevância e urgência.

d) não é cabível caso venha a impugnar lei ou ato normativo estadual, sob pena de incorrer em indevida sobreposição em face da ação direta de inconstitucionalidade.

e) mesmo que, no mérito, seja julgada procedente, não produz decisão dotada de eficácia contra todos e efeito vinculante.

Resposta: Letra E.

Comentário: A ADI interventiva não tem os mesmos efeitos que as demais ações do controle concentrado de constitucionalidade, como a eficácia erga omnes e efeito vinculante. Ela constitui pré-requisito para a decretação de intervenção federal, que é feita pelo Presidente da República, não pelo judiciário. Erradas as letra A e B porque a ADI interventiva admite medida liminar e instaura processo onde as partes são a União e o Estado-membro. Errada a C pois a concessão de liminar não pode decretar intervenção temporária, apenas suspensão de processo ou de efeitos de decisão judicial ou administrativa, ou ainda outra medida relacionada à matéria. Finalmente, errada a letra D porque a impugnação do ato ocorre com o decreto de intervenção federal editado pelo Presidente da República, não com a decisão no processo da ADI interventiva.

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