Estrutura da Constituição de 1988: do Preâmbulo ao ADCT

fev 04

A Constituição de 1988 está basicamente estruturada em um preâmbulo, uma sequência de nove títulos, que podem ou não estar divididos em capítulos, seções e subseções; e finalmente no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ou simplesmente ADCT. A seguir, são analisados em detalhes o preâmbulo e o ADCT.

Preâmbulo da Constituição de 1988

O preâmbulo da Constituição de 1988 está abaixo reproduzido:

Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.

Importante destacar a literalidade de algumas declarações do preâmbulo, tendo em vista serem cobradas em provas de concursos públicos.

Dentre elas, a que se destina o Estado Democrático estabelecido: assegurar, como valores supremos da sociedade, o exercício de direitos individuais e sociais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e justiça.

Além disso, importante lembrar também, conforme dispõe o preâmbulo, quais as características da sociedade (fraterna, pluralista e sem preconceitos) e os seus fundamentos (harmonia social e comprometimento interno e externo com a solução pacífica de controvérsias).

Natureza jurídica do preâmbulo

Quanto à natureza jurídica do preâmbulo, a doutrina aponta três teses. A primeira é a da relevância jurídica plena, segundo a qual o preâmbulo tem a mesma eficácia jurídica das normas constitucionais, embora não esteja articulada da mesma forma.

A segunda é a tese da relevância jurídica indireta, por meio da qual o preâmbulo, embora não tenha a mesma eficácia das normas constitucionais, ainda tem natureza jurídica.

A terceira e última tese é a da irrelevância jurídica total, que considera o preâmbulo situado no domínio da política, não do direito. Embora usual em contextos históricos de ruptura entre regimes, ele não é componente obrigatório de uma Constituição. Apenas reflete uma posição ideológica do constituinte, não tendo relevância jurídica.

Essa é a tese adotada pelo Supremo Tribunal Federal. A Corte já decidiu que seu conteúdo não é de reprodução obrigatória nas Constituições estaduais. Os princípios expostos no preâmbulo da nossa Constituição já se encontram positivados em seu corpo.

A invocação de Deus no preâmbulo da Constituição de 1988 não é de reprodução obrigatória nas constituições estaduais, vez que não tem valor normativo, ao contrário das normas do ADCT.

Catedral Metropolitana de Brasília, símbolo do catolicismo.

O STF firmou entendimento também de que a invocação de Deus no preâmbulo, além de não ser de reprodução obrigatória, não prejudica a laicidade da República Federativa do Brasil, nem a separação entre Estado e Igreja, decretada desde o advento do regime republicano. A liberdade de crença e consciência, inclusive, é constitucionalmente garantida pelo artigo 5º, inciso VI.

Art. 5º, VI – é inviolável a liberdade de consciência e de crença, sendo assegurado o livre exercício dos cultos religiosos e garantida, na forma da lei, a proteção aos locais de culto e a suas liturgias;

Em resumo, o preâmbulo da Constituição de 1988 não tem relevância jurídica nem força obrigatória, e não cria direitos nem deveres. Ele serve apenas de norte interpretativo das normas constitucionais, porém sem qualquer força normativa.

Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT)

Com exceção da primeira Constituição brasileira, de 1824, todas as demais tiverem disposições constitucionais transitórias. Na Constituição de 1988, elas aparecem de forma destacada do corpo principal, iniciando nova numeração, e sem divisão em títulos, capítulos, seções e subseções. Além da Constituição atual, as disposições transitórias também foram dispostas de forma destacada nas Constituições de 1891, 1934 e 1946. Nas demais, se encontravam integradas ao texto principal.

Finalidade das normas do ADCT

A finalidade do ADCT é estabelecer regras de transição entre o ordenamento jurídico antigo e o novo, de forma a evitar confronto de normas com a mesma hierarquia. Para isso, faz uso do instituto da recepção.

Porém, são vários os exemplos históricos em que não há interesse nessa acomodação do direito anterior à nova ordem jurídica. É o caso de movimentos revolucionários, onde há uma ruptura total com a ordem jurídica e política anteriores. A Constituição nascente, com vistas à construção de uma nova sociedade, busca ordens sociais, políticas, jurídicas e econômicas totalmente distintas.

Dada a natureza de temporalidade nas normas do ADCT, uma vez produzidos seus efeitos, sua eficácia é exaurida e a norma passa a ter somente valor histórico. Dessa forma, normas de caráter permanente no ADCT são consideradas anomalias da técnica legislativa.

A despeito disto, o constituinte reformador brasileiro, desvirtuando a finalidade do ADCT, vem adicionando em seu conteúdo normas de caráter permanente e sem qualquer relação com o momento de transição ou com o direito intertemporal.

Classificação das normas do ADCT

Dentre as classificações mais conhecidas, destacam-se a de dois autores. Luís Roberto Barroso divide as disposições constitucionais transitórias em 3 categorias: propriamente ditas, de efeitos instantâneos e definitivos, e de efeitos diferidos.

As disposições constitucionais transitórias propriamente ditas são as disposições típicas, que regulam de forma transitória determinadas relações, estabelecendo condições resolutas ou a termo. Como exemplo, podemos citar o artigo 23 do ADCT, que manteve as funções dos censores federais até a regulamentação do artigo 21, XVI, da Constituição.

As disposições constitucionais transitórias de efeitos instantâneos e definitivos operam seus efeitos de forma imediata ou no prazo estabelecido, sem o implemento de qualquer condição, a exemplo do artigo 13 do ADCT, que criou o Estado de Tocantins.

Finalmente, as disposições transitórias de efeitos diferidos suspendem os efeitos da norma constitucionais por prazo determinado ou até a ocorrência de algum evento específico. É o caso do artigo 5º do ADCT, que suspendeu a aplicação dos artigos 16 e 77 às eleições realizadas em 15 de novembro de 1988.

Raul Machado Horta elaborou uma classificação mais analítica, separando as normas do ADCT em 6 categorias, abaixo relacionadas:

  • Normas sobre benefícios e direitos, como o artigo 53 do ADCT, que estabelece direitos aos ex-combatentes da Segunda Guerra Mundial;
  • Normas de duração temporária expressa, como o artigo 40 do ADCT, que estabeleceu o prazo de 25 anos de duração da Zona Franca de Manaus;
  • Normas exauridas ou inexistentes, cujo ato previsto já foi realizado ou a condição já ocorreu, a exemplo do artigo 1º do ADCT, definindo compromisso a ser prestado pelos chefes de poderes no ato da promulgação da Constituição de 1988;
  • Normas dependentes de legislação e execução, que só operam seus efeitos até a edição de lei, como o artigo 10, § 1º, do ADCT, que definiu o prazo de 5 anos de licença paternidade até lei disciplinando o artigo 7º, I, da Constituição;
  • Normas de recepção, cuja finalidade é determinar explicitamente a recepção de normas anteriores à Constituição, como o artigo 66 do ADCT, que manteve as concessões dos serviços públicos de telecomunicação;
  • Normas de prazo constitucional ultrapassado, aquelas dependentes de legislação para produzir efeitos, porém não elaborada no prazo determinado. Atualmente, não há mais normas desse tipo no ADCT.

Natureza jurídica das normas do ADCT

As normas do ADCT tem natureza jurídica de norma constitucional. Dessa forma, podem estabelecer exceções a regras contidas no corpo da Constituição, vez que não há qualquer hierarquia entre elas.

Por esse mesmo motivo, as normas do ADCT também servem de paradigma para a análise da constitucionalidade de leis e atos normativos. Além disso, a alteração ou o acréscimo de normas ao ADCT só podem ocorrer por meio de Emenda Constitucional, observados os limites do poder constituinte reformador. As novas regras eventualmente acrescidas também se sujeitam ao controle de constitucionalidade.

Por meio de Emendas, vários novos dispositivos já foram acrescidos ao ADCT da Constituição de 1988, bem como vários outros foram alterados. Diante isso, discute-se a possibilidade e legitimidade dessas alterações.

Em relação às normas já exauridas, a doutrina considera não ser razoável alterar o sentido já concretizado. Porém, se ainda não exauridos seus efeitos, e desde que observados os limites do poder de reforma, é aceito que as normas transitórias sejam alteradas por Emenda.

O caso paradigma no qual o STF firmou entendimento nesse sentido foi o julgamento da Emenda Constitucional que antecipou a realização do plebiscito previsto no artigo 2º do ADCT. Na ocasião, decidiu a Corte Constitucional que não há imutabilidade da norma em razão de sua transitoriedade.

Veja como essas características do preâmbulo e do ADCT são cobrados em provas de concursos:

Questão (PC/SP – Delegado de Polícia): A Assembleia Nacional constituinte instituiu, de acordo com o “Preâmbulo” da Constituição Federal, um Estado Democrático destinado a assegurar
a) a promoção da integração ao mercado de trabalho
b) a assistência social e a descentralização político-administrativa
c) a liberdade, o bem-estar, o desenvolvimento e a segurança.
d) que a fauna e a flora tenham sua função ecológica ampliada.
e) que o casamento religioso tenha efeito civil, independentemente delei.
Resposta: Letra C.

Comentário: Conforme literalidade do texto do preâmbulo.

 

Questão (EJEF – TJ/MG – Juiz): A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal vem adotando, quanto ao valor jurídico do preâmbulo constitucional, a teoria da:
a) relevância jurídica;
b) relevância jurídica direta;
c) irrelevância jurídica;
d) relevância jurídica indireta.
Resposta: Letra C.

Comentário: O STF adota o tese da total irrelevância jurídica do preâmbulo, que não possui qualquer força normativa, servindo apenas de norte interpretativo das normas.

 

Questão (FCC – MPE/CE – Promotor de Justiça): A invocação à proteção de Deus, constante do Preâmbulo da Constituição da República vigente,

a) é inconstitucional.
b) é ilícita.
c) não tem força normativa.
d) não foi recepcionada pelo texto constitucional.
e) é expressão de reprodução obrigatória nas Constituições estaduais.

Resposta: Letra C.

Comentário: O preâmbulo como um todo, inclusive quanto à invocação da proteção divina, não tem força normativa, vez que pertence ao domínio da política, não do direito.

 

Questão (CESPE – TCU – Auditor Federal de Controle Externo): O preâmbulo da CF é uma norma de reprodução obrigatória nas constituições estaduais.
Resposta: Errado.

Comentário: O preâmbulo não é de reprodução obrigatória nas constituições estaduais, pois não tem valor jurídico nem força obrigatória.

 

Questão (VUNESP – DPE/MS – Defensor Público): No que se refere à interpretação da natureza jurídica do preâmbulo da Constituição, segundo jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é correto afirmar que:
a) o preâmbulo da Constituição é normativo, apresentando a mesma natureza do articulado da Constituição e, consequentemente, serve como paradigma para a declaração de inconstitucionalidade.
b) o preâmbulo da Constituição não constitui norma central, não tendo força normativa e, consequentemente, não servindo como paradigma para a declaração de inconstitucionalidade.
c) o preâmbulo da Constituição possui natureza histórica e política, entretanto, se situa no âmbito dogmático e, consequentemente, serve como paradigma para a declaração de inconstitucionalidade.
d) o preâmbulo da Constituição possui natureza interpretativa ou unificadora e traz sentido às categorias jurídicas da Constituição e, portanto, trata-se de norma de reprodução obrigatória nas Constituições estaduais.

Resposta: Letra B.

Comentário: O preâmbulo, conforme entendimento do STF, não pertence ao domínio do direito. Logo, não tem força normativa e não serve de paradigma para a inconstitucionalidade.

 

Questão (CESPE – PRF – Técnico de Nível Superior): As disposições constitucionais transitórias, assim como os preâmbulos constitucionais, não comportam valor jurídico relevante.
Resposta: Errado.

Comentário: As disposições constitucionais transitórias, ao contrário dos preâmbulos, possuem valor jurídico e a mesma força normativas das demais disposições constitucionais.

 

Questão (CESPE – MPEPI – Analista Ministerial – Área Processual): O Preâmbulo e o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias são exemplos dos denominados elementos de estabilização constitucional.

Resposta: Errado.

Comentário: Conforme definição de José Afonso da Silva, os preâmbulo e o ADCT constituem elementos de aplicabilidade da Constituição, não de estabilização. Para maiores detalhes sobre os elementos da Constituição, clique aqui.

 

Questão (CESPE – IBRAM-DF – Advogado): O ADCT tem natureza jurídica de norma constitucional, semelhante às normas inseridas no bojo da CF, não havendo desníveis ou desigualdades entre as normas do ADCT e os preceitos constitucionais quanto à intensidade de sua eficácia ou a prevalência de sua autoridade.

Resposta: Certo.

Comentário: Estando na mesma hierarquia das normas constitucionais centrais, as normas do ADCT recebem mesmo tratamento quanto sua eficácia, prevalência e força normativa.

 

Questão (CESPE – AGU – Advogado da União): Dada a natureza jurídica das normas prescritas no ADCT, por meio delas podem ser estabelecidas exceções às regras constantes no corpo principal da CF.

Resposta: Certo.

Comentário: As normas do ADCT possuem a mesma hierarquia jurídica das normas dispostas no corpo da Constituição. Portanto, podem estabelecer exceções a estas.

 

Questão (CESPE – ABIN – Oficial Técnico de Inteligência): A revisão constitucional realizada em 1993, prevista no ADCT, é considerada norma constitucional de eficácia exaurida e de aplicabilidade esgotada, não estando sujeita à incidência do poder reformador.

Resposta: Certo.

Comentário: As normas exauridas, como a que determinou a revisão constitucional em 1993, são consideradas inexistentes, não sendo admitida a alteração de seus efeitos, uma vez que já concretizados.

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