Emendas constitucionais e as limitações ao poder de reforma

fev 01

O processo legislativo engloba a elaboração das espécies normativas listadas no art. 59 da Constituição Federal, dentre elas, as emendas constitucionais. Estas são manifestação do poder constituinte derivado reformador, que tem o condão de modificar, acrescentar ou suprimir normas estabelecidas pelo poder constituinte originário. O poder de modificação das emendas constitucionais, porém, é condicionado por limites expressos na Constituição e também por limites implícitos definidos pela doutrina.

Importante resssaltar que não há hierarquia entre as espécies normativas do art. 59, com exceção das emendas constitucionais, que produzem normas de caráter constitucional e assim prevalecem em caso de conflito com as demais. O que diferencia as espécies de mesma hierarquia (lei ordinária, lei complementar, lei delegada, medida provisória, decreto legislativo e resolução) é a parcela de competência conferida a cada uma pela Constituição.

Limites formais das emendas constitucionais

Os limites formais ao poder de reforma constitucional por meio das emendas constitucionais estão expressamente dispostos na Constituição. O art. 60, primeiramente, estabelece a quem cabe propô-las. Segundo esse artigo, a Constituição só pode ser emendada por proposta de no mínimo 1/3 dos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, proposta do Presidente da Repúlbica ou ainda de mais de 1/3 das Assembleias Legislativas dos Estados, cada uma delas pela maioria relativa de seus membros.

A emendas constitucionais serão discutidas e votadas em cada Casa do Congresso Nacional em 2 turnos, sendo aprovadas por no mínimo 3/5 dos votos em cada sessão. O texto da emenda que é aprovado pela Casa iniciadora não pode ser modificado pela Casa revisora sem que a matéria volte para nova apreciação da Casa iniciadora. Por esse motivo, criou-se a técnida da PEC paralela. Por meio dela, a parte da proposta que é modificada volta para a Casa iniciadora como se fosse uma nova PEC. Dessa forma, a parte não modificada e aprovada já pode ser promulgada.

A promulgação das emendas constitucionais, conforme art. 60, § 3º, será realizada pelos Mesas da Câmara dos Deputados e do Senador Federal, com o seu respectivo número de ordem. Este número indica a quantidade de vezes que a Constituição Federal foi modificada, desde a sua promulgação, pelo poder constituinte derivado reformador.

As emendas constitucionais não se submetem a sanção ou veto do Presidente da República. Após sua promulgação, é o Congresso Nacional que as publica.

Finalmente, conforme art. 60, § 5º, a matéria objeto de proposta de emenda constitucional que for rejeitada ou prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa. Diferentemente das leis ordinárias e complementares, o projeto não pode ser novamente apreciado nem por voto da maioria absoluta dos parlamentares.

Limites materiais das emendas constitucionais

As emendas constitucionais também possuem limites quanto à matéria de que podem tratar. O § 4º do art. 60 da Constituição estabelece um núcleo intangível, denominado pela doutrina de cláusulas pétreas, não passível de alteração por emenda.

O Voto direto, secreto, universal e periódico não poderá ser abolido por emendas constitucionais

Urna eletrônica

Segundo esse dispositivo, não será deliberada PEC tendente a abolir a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação de poderes e os direitos e garantias individuais.

Os limites materiais das emendas constitucionais foram amplamente debatidos por ocasião da reforma de previdência levada a cabo pela Emenda Constitucional nº 41/2003. Discutiu-se se as regras de transição e a taxação de inativos não feririam direitos adquiridos. Ao final, o Supremo Tribunal Federal julgou constitucionais as alterações trazidas pela reforma.

Outra discussão diz respeito à competência para legislar sobre direito penal, que, segundo art. 22, I, da Constituições é privativa da União. Porém, o parágrafo único do mesmo artigo estabelece que lei complementar pode autorizar os Estados a legislarem sobre questões específicas da matéria.

Logo, é vedado que lei estadual discipline temas fundamentais de direito penal. Mas, desde que autorizada por lei complementar, pode, por exemplo, definir infrações e impor penas conforme suas peculiaridades regionais, sem, no entanto, afrontar lei federal.

A doutrina discute se violaria cláusula pétrea emenda constitucional transferindo a competência de legislar sobre direito penal da União para os Estados. Parte dela entende ser possível, sob o argumento de que tal medida, ao contrário de afrontar a federação, fortalecê-a. Logo, a questão seria não mais de ordem técnica, mas de conveniência política e social.

Limites circunstanciais e temporais das emendas constitucionais

Os limites circunstanciais ao poder de emenda estão do § 1º do art. 60, segundo o qual a Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio. Ou seja, nos períodos de gravidade ou anormalidade institucional.

Já os limites temporais somente existiram na vigência da Constituição de 1824, durante o Império. Seu art. 174 somente permitiu reformas em seu texto após 4 anos de sua vigência, ou seja, a edição de emendas constitucionais estava vedada durante esse período.

A Constituição de 1988 não previu limites temporais, apenas determinou, nos termos do art. 3º do ADCT, uma revisão constitucional após 5 anos de sua promulgação, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral. Essa revisão, no entanto, não se configura como uma limitação temporal ao poder de reforma.

Limitações implícitas das emendas constitucionais

Além dos limites explicitamente dispostos na Constituição, as emendas constitucionais possuem também limitações implícitas.

A primeira delas relaciona-se à teoria da dupla revisão, por meio da qual primeiro revoga-se cláusula pétrea para em seguida modificar a matéria por ela protegida. Conforme doutrina majoritária, essa teoria não é admitida no Brasil.

Outro limite implícito refere-se à impossibilidade de se alterar os titulares do poder constituinte originário e do poder constituinte derivado reformador.

Tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos

O § 3º do art. 5º da Constituição estabelece que os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em 2 turnos, por 3/5 dos votos dos seus membros, equivalem às emendas constitucionais. Esse é o mesmo quorum para a aprovação de PEC.

Exemplo de Convenção assim aprovada foi o Decreto Legislativo nº 186/2008, que aprovou o texto da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, internalizando-o com status de norma constitucional.

Veja como esses detalhes sobre as emendas constitucionais são cobrados em provas de concurso público:

Questão (FGV – Senado Federal – Técnico Legislativo): Não será objeto de deliberação a proposta de emenda constitucional tendente a abolir:

a) o sistema educacional público e gratuito.

b) a ordem econômica fundada na soberania nacional, na propriedade privada e no princípio da dignidade da pessoa humana.

c) a forma federativa do Estado.

d) a proteção da família e dos direitos da criança e do adolescente.

e) a proteção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado para as futuras gerações.

Resposta: Letra C.

Comentário: Conforme art. 60, § 4º, I, da Constituição.

 

Questão (UEG – PC/GO – Delegado de Polícia): É vedada do objeto de emenda constitucional a seguinte matéria:

a) regime jurídico do servidor público.

b) nova limitação ao poder de tributar.

c) acréscimo ao rol de direitos individuais.

d) o voto direto, secreto, universal e periódico.

Resposta: Letra D.

Comentário: Conforme art. 60, § 4º, II, da Constituição.

 

Questão (FCC – TRF3 – Técnico Judiciário): Determinada matéria constitucional, objeto de proposta de emenda rejeitada pelo Congresso Nacional,

a) não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.

b) não pode ser objeto de nova proposta na vigência da Constituição.

c) pode ser objeto de nova proposta desde que encaminhada pelo Presidente da República.

d) pode ser objeto de nova proposta apenas em caso de guerra declarada ao país e se tratar de tema afeto à defesa nacional.

e) não pode ser objeto de nova proposta, salvo se contar com apoio de dois terços do Senado Federal.

Resposta: Letra A.

Comentário: Conforme art. 60, § 5º, da Constituição. Lembrando que não se aplica às emendas constitucionais a regra do Art. 67, apenas aos projetos de lei.

 

Questão (FCC – TRF 1 – Analista Judiciário): No que tange à Emenda Constitucional, é correto afirmar:

a) A Constituição Federal, em situação excepcional, poderá ser emendada na vigência de intervenção federal.

b) Pode ser objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado.

c) A Constituição poderá ser emendada mediante proposta de um quarto, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal.

d) A matéria constante de proposta de emenda havida por prejudicada poderá ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.

e) A proposta de emenda será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.

Resposta: Letra E.

Comentário: Conforme art. 60, § 2º, da Constituição. A letra A está errada, já que a intervenção federal constitui limite circunstancial ao poder de reforma (art. 60, § 1º). A letra B também está errada, uma vez que a forma federativa é limite material das emendas constitucionais (art. 60, § 4º, I). Conforme art. 60, I, a Constituição poderá ser emendada por proposta de 1/3, não 1/4 dos membros das Casas do Congresso, logo também errada a letra C. Finalmente, a letra D está errada já que, o contrário do que diz, a matéria de PEC prejudicada não pode ser objeto de novo PEC na mesma sessão legislativa.

 

Questão (FCC – TRF 3 – Técnico Judiciário): As emendas constitucionais,

a) podem ser propostas desde que por iniciativa de um terço dos integrantes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

b) serão sempre promulgadas pelo Presidente do Congresso Nacional, dependendo a sua aprovação do voto de dois terços dos integrantes de ambas as Casas Legislativas.

c) podem ser propostas, aprovadas e promulgadas sem a participação do Presidente da República, em nenhuma fase do processo legislativo.

d) podem ser propostas por qualquer Assembleia Legislativa Estadual, pelo voto da maioria simples de seus integrantes.

e) não poderão ser promulgadas na vigência de intervenção federal, estado de sítio, de defesa ou em situação de calamidade pública.

Resposta: Letra C.

Comentário: Em emendas de iniciativa dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal (art. 60, I) e das Assembleias Legislativas dos Estados (art. 60, I), não há participação do Presidente da República. Isso porque não há sanção ou veto de emendas constitucionais, sua promulgação é feita pelas Mesas da Câmara e do Senado (art. 60, § 3º) e sua publicação é feita pelo Congresso Nacional.

 

Questão (CESPE – ME – Agente Administrativo): O quorum de aprovação de emenda de revisão é menor que o de emenda de reforma constitucional.

Resposta: Certo.

Comentário: O quorum para aprovação de emenda de revisão, conforme art. 3º do ADCT, é de maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional. Já para as emendas de reforma, ou emendas constitucionais, conforme art. 60, § 2º, é de 3/5 dos membros de cada Casa parlamentar, em 2 votações.

 

Questão (FUJB – MPE/RJ – Promotor de Justiça): Quanto à proposta de emenda constitucional, é INCORRETO afirmar que:

a) será efetuada mediante proposta de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; do Presidente da República e de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros;

b) quando a matéria nela constante é rejeitada ou havida por prejudicada, não pode ser objeto de nova proposta na mesma legislatura;

c) não poderá ocorrer na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio;

d) não será objeto de deliberação aquela tendente a abolir a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais;

e) será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros e será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

Resposta: Letra B.

Comentário: Conforme art. 60, § 5º, matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa, não legislatura. As demais opções estão corretas conforme art. 60, I, II e III (letra A), § 1º (letra C), § 4º (letra D) e § 2º (letra E).

 

Questão (TRT 14 – Juiz do Trabalho): A respeito do processo de aprovação de Emenda Constitucional, é CORRETO afirmar que:

a) A proposta de emenda poderá ser formulada por um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, pelo Presidente da República ou por mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria absoluta de seus membros;

b) A vigência de intervenção federal, estado de defesa ou de sítio são irrelevantes para fins de emenda à Constituição;

c) Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais;

d) A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada poderá ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa;

e) A emenda à Constituição será promulgada pelo Congresso Nacional, com o respectivo número de ordem.

Resposta: Letra C.

Comentário: Conforme art. 60, § 4º, da Constituição. Em relação a letra A, poderá ser proposta PEC por mais da metade das Assembleias Legislativas dos Estados,  manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros, não absoluta (art. 60, III). A letra B também está errada já que a intervenção federal, estado de defesa ou de sítio constituem limites circunstanciais das emendas constitucionais (art. 60,  § 1º). A letra D está incorreta já que, conforme art. 60,  § 5º, é o contrário do que diz: matéria de PEC rejeitada ou prejudicada NÃO poderá ser objeto de nova PEC na mesma sessão legislativa. Finalmente, errada a E já que a promulgação da emenda é feita pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, não pelo Congresso Nacional, conforme § 3º do art. 60.

 

Questão (CESPE – PC/AL – Delegado de Polícia): Para a doutrina constitucional majoritária, não existem limites implícitos ao poder constituinte derivado reformador. É possível, assim, adotar a teoria da dupla revisão.

Resposta: Errado.

Comentário: Ao contrário, a doutrina majoritária não admite a teoria da dupla revisão, constituindo esta, portanto, um limite implícito ao poder de reforma da Constituição. Outro limite implícito é a impossibilidade de se alterar os titulares dos poderes constituintes originário e derivado.

 

Questão (FEPESE – DPE/SC – Técnico Administrativo): Assinale a alternativa correta de acordo com a Constituição Federal de 1998. Para que um tratado ou convenção internacional sobre direitos humanos seja equivalente à emenda constitucional, ele deverá ser aprovado:

a) em cada Casa do Congresso Nacional, por dois quintos dos votos dos respectivos membros.

b) em cada Casa do Congresso Nacional, por maioria simples dos respectivos membros.

c) em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros.

d) em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por dois terços dos votos dos respectivos membros.

e) em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quartos dos votos dos respectivos membros.

Resposta: Letra C.

Comentário: Conforme art. 5º, § 3º, da Constituição.

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