Competência por prerrogativa de função e jurisprudência

mar 19

O Supremo Tribunal Federal já se pronunciou diversas vezes acerca da competência por prerrogativa de função conferida às autoridades públicas. Dentre as questões já enfrentadas pela Corte está a necessidade ou não de desmembramento do processo quando há corréus sem prerrogativa de foro envolvidos no feito, bem como a distinção entre os regimes de responsabilidade estabelecidos na Constituição Federal, para definição do foro.

Desmembramento do processo na competência por prerrogativa de função

Conforme súmula 704 do STF, não viola as garantias do juiz natural, da ampla defesa e do devido processo legal a atração por continência ou conexão do processo do corréu ao foro por prerrogativa de função de um dos denunciados. Lembrando que o art. 78, III, do CPP, estabelece que, no concurso de jurisdições de diversas categorias, predominará a de maior graduação.

Dessa forma, por exemplo, em um crime comum cometido por um juiz federal com a participação de serventuários da justiça ou advogados privados, conforme as circunstâncias do caso, todos eles poderão ser julgados pelo Tribunal de Justiça, foro competente para o julgamento do juiz (art. 96, III, da Constituição).

Esse foi o entendimento adotado pelo STF no julgamento do caso do “Mensalão”, em que todos os denunciados, mesmo os sem foro privilegiado, foram investigados e julgados pela Corte. Argumentou-se que o procedimento era necessário dada a complexidade do feito e o volume de informações envolvidas. O desmembramento do processo poderia resultar em prejuízos como a prescrição da pretensão punitiva e decisões inconciliáveis e contraditórias. A Corte entendeu também que o duplo grau de jurisdição não era obrigatório nas causas de sua competência originária.

Mais tarde, tendo em vista a oscilação que ocorria na Corte quanto ao desmembramento, os Ministros do STF perceberam a necessidade de se padronizar critérios mais objetivos. Atualmente, portanto, tendo em vista o caráter excepcional da competência do STF, a regra é o desmembramento, salvo quando houver risco relevante para a apuração dos fatos e para a prestação jurisdicional.

Lembrando que a decisão do STF quanto ao desmembramento do processo independe de requerimento do Ministério Público, e deve ser tomada o mais breve possível.

Foro de natureza cível por prerrogativa de função

É vasta a jurisprudência do STF em relação à competência por prerrogativa de função

“A Justiça”, escultura localizada em frente ao prédio do STF

O art. 84, caput, do Código de Processo Penal estabelece que a competência por prerrogativa de função é do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça, dos Tribunais Regionais Federais e Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal. Essa competência é relativa às pessoas que devam responder perante esses tribunais por crimes comuns e de responsabilidade.

A Súmula 394 do STF estabelecia que, para crimes cometidos durante o exercício funcional, prevalecia a competência por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a ação penal fossem iniciados após a cessação daquele exercício. Essa Súmula foi cancelada pela Corte em 1999.

Mais tarde, alterando o CPP, a Lei nº 10.628/2002 ressuscitou a regra do perpetuatio jurisdictionis da Súmula cancelada, estabelecendo que a competência por prerrogativa de função do art. 84 prevalecia ainda que o inquérito ou a ação judicial tivessem sido iniciados após a cessação do exercício da função pública.

Ademais, de forma inusitada, criou um foro de natureza cível por prerrogativa de função em uma lei processual de natureza penal, uma vez que estendia a competência por prerrogativa de função aos atos de improbidade administrativa.

Essas alterações do CPP operadas pela Lei nº 10.628/2002 foram julgadas inconstitucionais por meio do ajuizamemtno de duas ADIs. Segundo o STF, a referida lei incluiu indevidamente nova hipótese de competência judicial originária da Corte não prevista em rol taxativo da Constituição. Além disso, a ação de improbidade administrativa tem natureza civil, e o STF não é competente para conhecer, de ofício, ações dessa natureza.

A decisão pela inconstitucionalidade ocorreu em 2005, com modulação de seus efeitos para valerem a partir da decisão. Dessa forma, os atos praticados com base na Lei durante sua vigência permaneceram válidos.

Distinção entre os regimes de responsabilidade previstos na Constituição

O STF, no julgamento de Reclamação Constitucional questionando competência por prerrogativa de função, estabeleceu distinção entre os regimes de responsabilidade previstos na Constituição.

Segundo a Corte, o regime de responsabilidade político administrativa do art. 37, § 4º (atos de improbidade administrativa) não se confunde como o regime de crimes de responsabilidade do art. 102, I, “c”, disciplinado pela Lei nº 1079/1950, que disciplina o processo de impeachment.

Dessa forma, os agentes políticos não respondem por improbidade com base na Lei nº 8.429/1992, mas apenas por crimes de responsabilidade, em ação a ser proposta apenas no STF.

Em relação a essa jurisprudência, há posição contrária na doutrina segundo a qual nas ações de improbidade administrativa que pleiteiam a perda da função pública e a suspensão de direitos políticos, o foro competente seria o da ação por crime de responsabilidade para autoridades cuja investidura no cargo público é prevista na Constituição. Já nas ações por improbidade administrativa pleiteando apenas a restituição do erário, a competência seria de juízes singulares no primeiro grau de jurisdição.

Atualmente, encontra-se pendente de decisão do STF novo questionamento acerca da prerrogativa de foro também nas ações de improbidade administrativa. O argumento favorável a tal posição é a diferença apenas jurídica entre o ilícito penal e administrativo quando a sanção é a mesma. Porém, há de se considerar que, em caso de futuras infrações de ordem penal, condenação dessa natureza acarretará em perda da primariedade e agravamento da pena em função de antecedente.

Responsabilidade fiscal e as infrações administrativas contra as leis de finanças públicas

Com a edição da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e suas alterações, ampliou-se a discussão quanto à responsabilidade por infrações fiscais.

A LRF estabeleceu normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, numa tentativa de equacionar gastos públicos vinculando-os às receitas. Em termos gerais, ela dispõe sobre planejamento público, receitas e despesas públicas, transferências voluntárias, destinação de recursos públicos para o setor privado, dívidas, endividamentos, gestão patrimonial, transparência, controle e fiscalização.

A Lei aplica-se à União, Estados, Distrito Federais e Municípios, bem como a todos os poderes (executivo, legislativo e judiciário), ao Ministério Público e à Administração Pública direta e indireta dependente de verba pública.

Quanto às infrações aos seus dispositivos, a LRF estabelece em art. 73 que elas serão punidas segundo o Código Penal, a Lei nº 1.079/50, a Lei nº 8.429/92 (improbidade administrativa), o Decreto-Lei nº 201/67 (responsabilidade de prefeitos e vereadores) e a Lei nº10.028/2000.

Esta última lei definiu as infrações administrativas contra leis de finanças públicas a serem processadas e julgadas pelo Tribunal de Contas competente. Essas infrações serão punidas com multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que der causa, cujo pagamento é de responsabilidade pessoal:

  1. deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei;
  2. propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas fiscais na forma da lei;
  3. deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira, nos casos e condições estabelecidos em lei;
  4. deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para a redução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por Poder do limite máximo.

Veja a seguir questões de concurso cobrando essas posições jurisprudenciais do STF em relação à competência por prerrogativa de função.

Questão (FGV – SSP/AM – Técnico de Nível Superior): O Supremo Tribunal Federal, por imperativo constitucional, tem competência para julgar, originariamente, determinadas autoridades pela prática de crimes comuns. Considerando a sistemática do denominado “foro por prerrogativa de função”, é correto afirmar que:

a) ele deve ser estendido, por analogia, às ações de natureza cível ajuizadas em face das autoridades que possuam tal garantia;

b) a garantia, embora seja aplicada aos Senadores, não é extensiva aos seus suplentes;

c) a legislação federal, regulamentando a Constituição da República, pode ampliar a competência do Supremo Tribunal Federal;

d) essa garantia exige que o agente seja julgado pelo Supremo Tribunal Federal, mesmo após a cessação do exercício funcional, pelos atos praticados à época do seu exercício;

e) ele deve ser estendido, por analogia, aos crimes de responsabilidade imputados aos membros do Congresso Nacional.

Resposta: Letra B.

Comentário: A competência do STF somente se estende ao suplente quando este estiver exercendo efetivamente o cargo. Errada a letra A uma vez que o STF já declarou não ser competente para julgar originalmente ação de natureza cível, extrapolando a competência estabelecida na Constituição. Da mesma forma, errada a C, já que a competência do STF está disposta na Constituição em rol taxativo, não podendo ser ampliada por lei federal. Errada a D já que não se admite o perpetuatio jurisdictionis neste caso, ou seja, cessado o mandato, a autoridade perde a prerrogativa de foro. Finalmente, errada a letra E já que a competência para julgar os parlamentares por crime de responsabilidade é da respectiva Casa a que pertence.

 

Questão (CESPE – SUFRAMA – Nível Superior): A Constituição Federal de 1988 (CF) prevê foro por prerrogativa de função para o presidente da República, de modo que somente o STF poderá processar e julgar ações populares que o tenham como réu.

Resposta: Errado.

Comentário: Conforme jurisprudência do STF, a ação popular tem natureza civil, e mesmo contra ato do Presidente da República será julgada pelo juízo de primeira instância.

 

Questão (MPE/GO – Promotor de Justiça): Quanto à competência para processar e julgar agente público pela prática de ato de improbidade administrativa, predomina nos tribunais superiores o seguinte entendimento:

a) Prefeito Municipal deverá ser processado e julgado pelo Juízo de 1º Grau da Justiça Comum; Deputado Estadual pelo Tribunal de Justiça; Deputado Federal pelo STJ; Ministro de Estado pelo STF.

b) Prefeito Municipal e Deputado Estadual deverão ser processados e julgados pelo Tribunal de Justiça; Deputado Federal pelo STJ; Ministro de Estado pelo STF.

c) Prefeito Municipal, Deputado Estadual e Deputado Federal deverão ser processados e julgados pelo Juízo de 1º Grau da Justiça Comum; Ministro de Estado pelo STF.

d) Prefeito Municipal deverá ser processado e julgado pelo Juízo de 1º Grau da Justiça Comum; Deputado Estadual pelo Tribunal de Justiça; Deputado Federal e Ministro de Estado pelo STJ.

Resposta: Letra C.

Comentário: Conforme jurisprudência do STF, os Ministros de Estado não respondem por improbidade administrativa, mas por crimes de responsabilidade tipificados na Lei nº 1079/50, cujo julgamento é de competência do STF (art. 102, I, “b”). As demais autoridades relacionadas na questão, por improbidade administrativa, devem responder perante a justiça comum, em 1º instância.

 

Questão (FCC – MPU – Analista): Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas, sujeitando o agente responsável à multa de 30% de seus vencimentos anuais,

a) propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas fiscais na forma da lei.

b) realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição estabelecida em lei.

c) captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido.

d) deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado Federal.

e) deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de crédito por antecipação de receita orçamentária até o encerramento do exercício financeiro.

Resposta: Letra A.

Comentário: Conforme art. 5º, II, c/c § 1º do mesmo artigo, da Lei nº 10.028/2000.

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