ADPF: Arguição de descumprimento de preceito fundamental

set 06

A arguição de descumprimento de preceito fundamental, ou simplesmente ADPF, está prevista no art. 102, § 1º, da Constituição Federal, segundo o qual esta será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei. Esse dispositivo, classificado como norma de eficácia limitada, foi regulamentado pela Lei n.º 9.882/1999, que estabeleceu suas regras procedimentais.

Conceito de preceito fundamental

A conceito de preceito fundamental não foi estabelecido pela Constituição nem por lei infraconstitucional. Dessa forma, coube à doutrina e à jurisprudência do STF, em última instância, conceituá-lo.

O STF ainda não definiu o conceito com previsão, porém já se pronunciou sobre o que não pode ser considerado preceito fundamental. A Corte, por exemplo, determinou ser incabível propor ADPF contra veto do poder executivo, por se tratar de ato político insuscetível de ser enquadrado como ato do poder público descrito no art. 1º da Lei n.º 9882/99.

A doutrina, por sua vez, define preceito fundamental como normas principiológicas, comandos bailares, indispensáveis à defesa da Constituição, e que além disso informam o sistema constitucional, servindo de fundamento para a interpretação das demais normas. Dentre eles, incluem-se as cláusulas pétreas, os princípios constitucionais sensíveis, e os direitos e garantias fundamentais.

Objeto e hipóteses de cabimento da ADPF

A arguição de descumprimento de preceito fundamental é cabível em 2 modalidades. Na chamada arguição autônoma, ou direta, definida no art. 1º da Lei n.º 9.882/99, busca-se evitar ou reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do poder público de qualquer esfera de governo. Tem portanto caráter preventivo (“evitar”) e repressivo (“reparar”).

Deve haver nexo causal entre a lesão ao preceito e o ato do poder público. Esses atos não se restringem a atos normativos, podendo ser também atos administrativos, como decretos e regulamentos.

Outra modalidade da ADPF é a arguição incidental, trazida pelo parágrafo único do art. 1º da Lei. Ele determina que será possível a arguição quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual, distrital e municipal, incluindo aqueles anteriores à Constituição vigente.

Diferentemente da arguição direta, a incidental está restrita a atos normativos. Além disso, deve ser demonstrada a divergência constitucional relevante sobre a aplicação do ato, ou seja, pressupõe-se, para seu cabimento, a existência de demanda concreta onde haja a controvérsia.

Como a ADPF, em sua modalidade incidental, pode ter por objeto ato normativo editado antes da Constituição, ela serve como instrumento de análise em abstrato da recepção de lei ou ato normativo pré-constitucional. Conforme entendimento do STF, no entanto, a revogação da lei não impede o exame da matéria, já que o que se postula é a declaração de sua ilegitimidade, não especificamente da recepção pela norma constitucional superveniente.

Embora haja ainda no STF questionamento acerca da constitucionalidade da arguição incidental, parte da Corte não só defende sua constitucionalidade, como admite se tratar de instrumento eficaz para combater a chamada “guerra de liminares”. Primeiro porque permite antecipar decisões sobre controvérsias constitucionais relevantes. Além disso, pode ser utilizada também para solver controvérsia quanto à legitimidade do direito pré-constitucional frente à Constituição vigente, o que somente era possível via recurso extraordinário. Por fim, a decisão do STF fornece diretriz segura para o juízo de legitimidade de atos idênticos editados no âmbito municipal.

Competência, legitimidade e procedimento na ADPF

A arguição de descumprimento de preceito fundamental - ADPF - é meio para questionar a recepção em abstrato de ato normativo pré-constitucional

Constituição de 1988

Conforme art. 102, § 1º, da Constituição, é do STF a competência originária para julgar a arguição de descumprimento de preceito fundamental, na forma da lei.

São legitimados a propor ADPF os mesmo legitimados a propor a ADI genérica, relacionados no art. 103, incisos de I a IX, da Constituição, observada a pertinência temática quando for o caso.

O inciso II do art. 2º da Lei n.º 9.882/99, que previa a legitimação para qualquer pessoa lesada ou ameaçada por ato do poder público, foi vetado. Porém, permanece válida a faculdade do interessado de solicitar a propositura da ADPF ao Procurador-Geral da República, que examinará os fundamentos jurídicos da pedido e decidirá se cabe ou não o ingresso em juízo.

Quanto ao procedimento de julgamento, a ADPF deve ser proposta diretamente no STF. Sorteado o relator, este deverá analisar a regularidade formal da petição inicial conforme requisitos do art. 319 do novo Código de Processo Civil. Além disso, esta deverá conter a indicação do preceito fundamental violado e do ato questionado, a prova da violação do preceito, o pedido com suas especificações e, em caso de arguição incidental, a comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do ato questionado.

A petição é apresentada em 2 vias, acompanhada de instrumento de mandato, se for o caso, e de cópia do ato questionado e demais documentos comprobatórios. Não sendo cabível a ADPF ou sendo a petição inepta, o relator poderá indeferí-la liminarmente, cabendo agravo interno dessa decisão no prazo de 15 dias úteis, conforme determinação do novo CPC.

Em havendo outro meio eficaz para sanar a lesividade, não será admitida a ADPF. Isto porque a ação tem caráter residual, obedecendo ao princípio da subsidiariedade. A inexistência de outro meio eficaz condiciona a ação, constituindo pressuposto negativo e causa obstativa para seu ajuizamento. No entanto, o princípio da subsidiaridade da ADPF deve ser entendido em relação ao âmbito constitucional das ações objetivas, como a ADI, a ADC e  a ADO. Logo, processos ordinários e recursos extraordinários não excluem, a priori, a utilização da ADPF.

O relator, a seu critério e a requerimento dos interessados, poderá autorizar a sustentação oral e a juntada de memoriais. Se entender necessário, poderá ainda ouvir as partes que ensejaram a arguição incidental, requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para emitir parecer, e fixar data para audiência pública com pessoas com experiência e autoridade no assunto.

A figura do amicus curiae também pode ser excepcionalmente admitida pelo STF, por analogia à autorização dada pela Lei n.º 9.868/99. Dessa forma, para ser admitido, deve ser demonstrada a relevância para a matéria e a representatividade dos postulantes.

Após ouvir o Ministério Público, o relator lançará o relatório com cópia para todos os Ministros e pedirá data para o julgamento. A decisão na ADPF será tomada pela maioria absoluta dos Ministros, desde que presentes 2/3 na sessão de julgamento. A decisão é irrecorrível e não admite ação rescisória.

Embora a Lei seja omissa, a doutrina entende que caberá embargos declaratórios da decisão para fins de integração e esclarecimento, de forma análoga ao que ocorre com a ADI genérica e a ADC. O art. 13 da Lei assegura o cabimento de reclamação contra eventual descumprimento da decisão proferida pelo STF em ADPF, na forma do seu regimento interno.

Efeitos da ADPF

Julgada a arguição de descumprimento de preceito fundamental, o órgão ou autoridade responsáveis pela prática do ato serão comunicados. Além disso, serão fixadas as condições e modo de interpretação e aplicação do preceito fundamental.

A decisão em ADPF é imediatamente autoaplicável, podendo o presidente do STF determinar de imediato o seu cumprimento, lavrando o acórdão posteriormente. A parte dispositiva da decisão será publicada no Diário da Justiça e no Diário Oficial da União do prazo de 10 dias, contados do trânsito em julgado.

A decisão tem eficácia contra todos, efeitos retroativos e vinculantes para os demais órgãos do poder público. Porém, por questões de segurança jurídica ou excepcional interesse social, o STF, pelo voto de 2/3 dos seus membros, poderá restringir os efeitos da decisão. Como, por exemplo, determinar que a decisão só tenha eficácia a partir do trânsito em julgado ou outro momento a ser fixado. Tal hipótese constitui, assim como na ADI, exceção ao princípio da nulidade, que é a regra geral.

Medida liminar em ADPF

O art. 5º da Lei n.º 9.882/99 determina que o STF, pelo voto da maioria absoluta dos Ministros, poderá deferir pedido de liminar em ADPF. Em caso de urgência, perigo de lesão grave e recesso, este pedido poderá também ser deferido pelo relator, com a posterior ratificação (ad referendum) do Pleno.

O relator também poderá ouvir, no prazo comum de 5 dias, o órgão ou autoridade responsável pelo ato questionado, o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República. Após apreciado o pedido de liminar, o relator solicitará as informações necessários às autoridades responsáveis pela prática do ato em 10 dias.

A liminar pode consistir na determinação de que os juízes e tribunais suspendam o andamento dos processos, dos efeitos da decisão judicial ou qualquer outro medida relacionado à matéria objeto da ADPF, salvo aquelas decorrentes de coisa julgada.

Fungibilidade entre ADI e ADPF

O STF admite que uma arguição de descumprimento de preceito fundamental seja conhecida como ação direta de inconstitucionalidade, desde que haja dúvida objetiva quanto ao cabimento de uma ou outra, e que não haja erro grosseiro.

Conforme visto, a ADPF tem caráter subsidiário. Logo, estando satisfeitos os requisitos para proposição de ADI e sendo ela meio eficaz para impugnação da norma, está será a ação julgada.

Da mesma forma, o pedido em ADI pode ser aceito pela Corte como uma ADPF, em caso de inadmissibilidade da primeira e admissibilidade da segunda. Seria o caso em que há dúvida razoável quando ao caráter autônomo do ato infralegal ou a alteração superveniente de norma constitucional.

Veja como a ADPF é cobrada em provas de concurso público:

Questão (VUNESP – DPE/MS – Defensor Público): Caberá arguição de descumprimento de preceito fundamental:

a) somente e exclusivamente em face de atos do poder público, excluídos os que tenham natureza normativa.

b) quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição.

c) quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo, exceto os atos municipais.

d) quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, excluídos os anteriores à Constituição, que é denominado pela doutrina de direito pré-constitucional.

Resposta: Letra B.

Comentário: Nos termos do parágrafo único do art. 1º da Lei n.º 9882/99.

 

Questão (CESPE – TJ/AL – Juiz): No âmbito da ADPF, conforme entendimento do STF, NÃO constituem matéria relacionada a preceito fundamental

a) os princípios fundamentais.

b) os direitos e garantias fundamentais.

c) as cláusulas pétreas.

d) as regras de divisão de competência entre os entes federados.

e) os princípios sensíveis.

Resposta: Letra D.

Comentário: Dentre os itens listados, apenas o descrito na letra D não é considerado preceito fundamental conforme entendimento do STF e definição doutrinária.

 

Questão (FCC – Prefeitura de São Paulo/SP – Auditor Fiscal do Município): A arguição de descumprimento de preceito fundamental pode ser ajuizada

a) somente por membro do Ministério Público.

b) somente por partido político com representação no Congresso Nacional.

c) por qualquer cidadão em gozo de seus direitos políticos, entre outros sujeitos legitimados.

d) por prefeito municipal, entre outros sujeitos legitimados.

e) por governador de Estado ou do Distrito Federal, entre outros legitimados.

Resposta: Letra E.

Comentário: Os legitimados a ajuizar ADPF são os mesmo da ADI genérica, dentre eles o governador de Estado e do Distrito Federal, conforma art. 103, V, neste caso, observando-se a pertinência temática.

 

Questão (FUNDEP – TCE/MG – Auditor): Sobre a arguição de descumprimento de preceito fundamental, é CORRETO afirmar que:

a) trata-se de ação incluída no sistema do controle difuso de constitucionalidade.

b) ela não pode ser usada para o questionamento de leis ou atos normativos que entraram em vigor em data anterior à promulgação da Constituição da República de 1988

c) ela só pode ser proposta em face de violação dos princípios fundamentais ou dos direitos e garantias fundamentais sob esses títulos previstos na Constituição da República de 1988

d) ela não será admitida quando houver qualquer outro meio capaz de sanar a lesividade a preceito fundamental.

e) não se admite a concessão de medida liminar no âmbito da referida ação.

Resposta: Letra D.

Comentário: Conforme o princípio da subsidiariedade, a ADPF tem caráter residual, ou seja, só é admitida quando não houver outro meio eficaz para sanar a lesividade. A letra A está errada porque a ADPF é ação do sistema concentrado, não difuso, mesmo na modalidade incidental. A letra B está incorreta pois, ao contrário do que diz, a ADPF pode ser usada para questionamento de norma anterior à Constituição de 1988. A letra C está errada porque a ADPF pode ser proposta contra ofensa de cláusulas pétreas, constantes do Título VI, referente à organização do poderes. Por fim, errada a letra E porque a ADPF admite medida liminar.

 

Questão (FCC – TCE/RO – Auditor): A arguição de descumprimento de preceito fundamental, conforme lei que a regula,

a) está prevista em três modalidades: arguição direta, principal e incidental.

b) pode ser proposta pelos mesmos legitimados da ação declaratória de constitucionalidade.

c) não admite concessão de liminares ad referendum do Pleno do Supremo Tribunal Federal.

d) pode ser julgada pelo Superior Tribunal de Justiça, se for subsidiária de ação direta de inconstitucionalidade por omissão de lei federal.

e) não admite reclamação para o Supremo Tribunal Federal no caso de descumprimento de sua decisão.

Resposta: Letra B.

Comentário: Os legitimados a propor ADPF e ADC são exatamente os mesmos da ADI genérica. A letra A está errada porque são somente 2 modalidades de ADPF: direta (ou autônoma) e incidental. A letra C está errada pois o relator poderá conceder liminar “ad referendum” do pleno do STF. A letra D está errada porque o único competente para julgar a ADPF é o STF. Finalmente, ao contrário do que diz a letra E, admite-se a reclamação para o STF em caso de descumprimento de sua decisão em ADPF.

 

Questão (VUNESP – TJ/SP – Juiz): Sobre a arguição de descumprimento de preceito fundamental, assinale a alternativa correta.

a) Será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, ou pelo Superior Tribunal de Justiça conforme a origem, federal, estadual ou municipal, da apregoada lesão.

b) Poderá ser proposta pelos legitimados para a ação civil pública.

c) Quando julgada, sua decisão terá eficácia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder Público.

d) Será admitida mesmo quando houver outro meio eficaz de sanação da lesividade.

e) Poderá ser decidida em sessão à qual presente a maioria simples dos Ministros.

Resposta: Letra C.

Comentário: Conforme art. 9º, § 3º da Lei n.º 9.882/99. Somente o STF é competente para julgar ADPF (letra A). Membro do MP, legitimados a propor ação civil pública, não têm legitimidade para ADPF, exceto o PGR (letra B). Conforme o princípio da subsidiariedade, a ADPF não será admitida na existência de outro meio eficaz para sanar a lesividade (letra D). O quórum para sessão de julgamento da ADPF é de 2/3 dos Ministros, ou seja, maioria qualificada, não absoluta (letra E).

 

Questão (CESGRANRIO – REFAP – Advogado Júnior): Sobre a argüição de descumprimento de preceito fundamental, está INCORRETO afirmar que:

a) para sua propositura são legitimados os mesmos legitimados para propor ação direta de inconstitucionalidade.

b) deverá ser proposta perante o Supremo Tribunal Federal.

c) caberá reclamação contra descumprimento da decisão proferida.

d) o prazo para agravo contra a decisão monocrática de indeferimento da petição inicial é de 5 (cinco) dias.

e) a decisão que julgar procedente ou improcedente o pedido pode ser objeto de ação rescisória.

Resposta: Letra E.

Comentário: Por se tratar de ação objetiva, a decisão em ADPF não admite ação rescisória. Quanto à letra D, o prazo para interpor agravo interno contra decisão monocrática do relator, com o novo CPC de 2015, passou a ser de 15 dias úteis.

 

Questão (FCC – TCM/GO – Procurador do Ministério Público de Contas): A arguição de descumprimento de preceito fundamental

a) é o meio processual adequado para se dar interpretação conforme à Constituição a sumulas vinculantes.

b) pode questionar atos de poder eminentemente políticos, como o veto.

c) é, via de regra, meio idôneo para impugnar atos regulamentares, que não podem ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade.

d) pode ser formalizada com o intuito de desconstituir decisões judiciais, desde que não mais possam ser objeto de recurso algum.

e) pode ser conhecida pelo STF por meio de petição de ação direta de inconstitucionalidade, por força da aplicação do princípio da fungibilidade.

Resposta: Letra E.

Comentário: A fungibilidade permite que o STF conheça uma ADI como ADPF e vice-versa, desde que atendidos os requisitos correspondentes, que tenha havido dúvida objetiva e razoável sobre o cabimento de uma ou outra, e que não tenha havido erro grosseiro. A letra A está errada porque a ADPF não se presta, vida de regra, a dar interpretação conforme à Constituição. A letra B está incorreta pois o veto, conforme o STF, é ato político, portanto não está entre os objetos da ADPF. A letra C está incorreta porque a ADPF tem caráter subsidiário, só servindo à impugnação de atos regulamentares quando não houver outro meio eficaz de fazê-lo, mas não via de regra. Por fim, a letra D está errada porque a ADPF não atinge a coisa julgada.

CLIQUE AQUI para continuar lendo: Intervenção federal e a ADI interventiva.

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