Ação direta de inconstitucionalidade: conceito e objeto

jul 11

A ação direta de inconstitucionalidade (ADI) genérica é um dos instrumentos de exercício do controle concentrado de constitucionalidade. Prevista no art. 102, I, “a”, da Constituição Federal, e regulamentada pela Lei nº 9.868/1999, ela busca, por meio do controle abstrato (em “tese”), expurgar do ordenamento jurídico lei ou ato normativo viciado, federal ou estadual, tanto material quanto formalmente.

Além da ADI genérica, o controle concentrado é exercido por intermédio de outros 4 instrumentos jurídicos: a ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO), a ação declaratória de constitucionalidade (ADC), a arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADF) e a representação interventiva, também conhecida como ADI interventiva.

Lembrando que o controle concentrado de constitucionalidade, como seu próprio nome diz, é aquele que se concentra em apenas um órgão. No sistema brasileiro de controle, este órgão é o Supremo Tribunal Federal, titular exclusivo da competência para julgar, em tese, a constitucionalidade de uma lei ou ato normativo. Esse controle, pelo critério formal de classificação, também é chamado de abstrato ou direto, já que se dá pela via principal, isto é, a análise da constitucionalidade é o objeto principal, autônomo e exclusivo da causa.

Objetos da ação direta de inconstitucionalidade genérica

São objetos da ação direta de inconstitucionalidade genérica, lei ou ato normativo, federal e estadual, que sejam incompatíveis com a Constituição.

Lei é qualquer espécie normativa relacionada no art. 59 da Constituição, quais sejam: emenda constitucional, lei complementar, lei ordinária, lei delegada, medida provisória, decreto legislativo e resoluções.

Os atos normativos, conforme entendimento do STF, incluem os atos revestidos de algum caráter normativo genérico e impessoal, a exemplo dos regimentos internos e resoluções administrativa dos tribunais, bem como dos atos estatais de conteúdo derrogatório incidentes sobre atos de caráter normativo.

As emendas constitucionais, mesmo introduzindo normas de caráter constitucional, se submetem ao controle concentrado, já que decorrem do exercício do poder constituinte derivado, que é um poder jurídico (não de fato), limitado e condicionado pelo poder constituinte originário. As emendas devem obedecer às regras do art. 60 da Constituição, sob pena de serem declaradas inconstitucionais em controle concentrado.

As medidas provisórias, já que têm força de lei, também podem ser objeto de ADI genérica, desde que em plena vigência. Convertidas em lei ou tendo perdido a eficácia por decurso de prazo, a ADI é prejudicada por perda do objeto, podendo ser aditada pelo autor da ação para questionar a lei de conversão.

O STF entende que a constitucionalidade das MPs pode ser questionada tendo como parâmetro os requisitos constitucionais de “relevância e urgência” do art. 62, mas de forma excepcional. Já quanto aos requisitos de “imprevisibilidade e urgência” para MPs que abrem crédito extraordinário (art. 167, § 3º), a Corte admite o controle mais amplo, já que a Constituição deu densidade normativa a esses requisitos ao exemplificar com os casos de guerra, comoção interna e calamidade pública. Essas realidades fáticas não permitem ampla margem de discricionariedade, como no caso da relevância e urgência.

Os tratados internacionais, para serem incorporados ao ordenamento jurídico pátrio, passam por 4 fases: a celebração do tratado pelo poder executivo, a sua ratificação pelo legislativo, por decreto, a troca ou depósito em âmbito internacional e a promulgação por decreto presidencial.

Em regra, os tratados são incorporados como leis, podendo portanto serem objeto de ação direta de inconstitucionalidade. Porém, quando tratam de direitos humanos, conforme entendimento do STF, esses tratados tem status de supralegalidade, ou seja, situam-se hierarquicamente acima das leis, porém abaixo da constituição, podendo inclusive paralisar a eficácia de leis conflitantes com seus dispositivos. Embora com status especial, como ainda ficam abaixo das normas constitucionais, podem ser objeto de ADI.

Se o tratado for ratificado com quórum qualificado de emenda constitucional (votação em 2 turnos no Senado e na Câmara dos Deputados com aprovação por 3/5 dos votos nas duas casa), terá status de emenda. Como estas são abjeto de ADI, da mesma forma podem ser os tratados internacionais internalizados como emendas.

Quanto às leis orçamentárias, a jurisprudência do STF entendia que não podiam ser objetos de ADI, já que se tratavam de leis de efeitos concretos, com objeto determinado e destinatário certo, verdadeiros atos administrativos em sentido material.

Porém, essa jurisprudência da Corte tem evoluído para admitir o controle concentrado dessas leis, sob o argumento de que sua função de salvaguardar a constitucionalidade das leis deve ser exercida independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato do objeto da lei. Em diversas medidas cautelares, os ministros têm interpretado que as leis orçamentárias possuem efeitos concretos apenas na aparência, já que necessitam da edição de outros atos para concretizarem de fato esses efeitos.

Outro objeto da ação direta de constitucionalidade são as resoluções do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, órgãos criados pela Reforma do Judiciário por meio da emenda constitucional nº 45/2004. Quando essas resoluções são dotadas de generalidade, impessoalidade e abstração (a exemplo da resolução do CNJ que proibiu o nepotismo), o STF reconhece sua natureza jurídica de ato normativo primário, já que inovam a ordem jurídica a partir de parâmetro constitucional. Logo, devem admitir o controle por ADI. Lembrando que, por serem consideradas leis em tese, essas resoluções não admitem ser atacadas por mandado de segurança, conforme Súmula Vinculante nº 266/STF.

Por fim, podem ser objetos de ADI os atos administrativos normativos de caráter genérico, abstrato e impessoal, como ocorreu com ato de tribunal estadual que concedia gratificação salarial apenas a parte de seus servidores (a que havia pleiteado juridicamente tal gratificação) com determinada capacitação técnica. A preterição dos demais servidores com a mesma capacitação ensejou admissão do controle judicial via ADI genérica sob o argumento de ofensa ao princípio constitucional da isonomia.

O STF ainda admite controle concentrado de constitucionalidade de políticas públicas quando estas violarem direitos de forma evidente e arbitrária, como, por exemplo, em caso hipotético de desvio de dinheiro público destinado à saúde e à educação para obras de embelezamento estético.

Atos não suscetíveis à ação direta de inconstitucionalidade genérica

O STF é detém competência exclusiva para julgar a ação direta de inconstitucionalidade genérica.

Estátua em frente ao STF, simbolizando a justiça

A norma constitucional originária, fruto do exercício do poder constituinte originário, não pode figurar como objeto de ação direta de inconstitucionalidade. Com base no princípio da unidade hieráquico-normativa da Constituição, os aparentes conflitos entre as normas originárias devem ser harmonizados por meio de interpretação sistêmica. No entanto, a doutrina admite o afastamento dessa onipotência do poder constituinte originário diante de grandes princípios do direito natural, como a moral e a razão, e a proibição do retrocesso de direitos fundamentais.

As súmulas de jurisprudência, como não possuem grau de normatividade qualificada, apenas apresentam interpretações acerca de uma norma, não podem ser questionadas perante o STF por meio do controle concentrado. O mesmo ocorre com a súmula vinculante aprovada pelo STF e de observância obrigatória pelos órgão do judiciário e da administração pública direta e indireta. Esta não é marcada pela generalidade e abstração, como as leis. Logo, não admite o controle via ADI. Elas possuem procedimento próprio de revisão, regulado pela Lei nº 11.417/2006, distinto da ADI genérica, mas que inclui a possibilidade de seu cancelamento.

Os regulamentos e decretos regulamentares editados pelo poder executivo, em regra, também não podem ser objetos de ação direta de inconstitucionalidade. Estes são atos normativos secundários, sem autonomia jurídica, cujo fundamento de validade decorre da lei, não diretamente da Constituição. Assim, são submetidas a controle de legalidade, não de constitucionalidade. Exceção diz respeito ao decreto autônomo quando invade matéria reservada à lei, ferindo o princípio da reserva legal. O STF também já admitiu o controle concentrado material de resolução de executivo estadual cujo conteúdo não era meramente regulamentar, já que introduzia novidade normativa e tinha caráter de lei.

A lei pré-constitucional, editada na vigência de regime constitucional anterior, também não pode ser objeto de ADI. Se compatível com a nova ordem constitucional, a lei é dita recepcionada. Já sua incompatibilidade com a constituição vigente implica em revogação, não podendo se falar em inconstitucionalidade superveniente. O STF tem admitido a modulação de efeitos em decisão que declara lei pré-constitucional não recepcionada.

Em relação aos atos estatais de efeitos concretos, eles também não se sujeitam ao controle abstrato, já que a ADI não é sucedânea de ação popular constitucional. Exemplo seria a lei estadual que estabelece determinado bem como sendo patrimônio público histórico-cultural. Falta a esse tipo de ato coeficiente mínimo de abstração e generalidade. Porém, esse entendimento do STF parece estar mudando. Em decisões de caráter liminar, alguns ministros tem entendido que atos de efeitos concretos, quando materializadas por meio de lei formal, não podem fugir ao controle concentrado.

Os atos normativos revogados ou de eficácia exaurida, conforme o STF, têm valor meramente histórico, portanto não são objetos de ADI. Se a revogação do ato ocorre no curso da ação, esta perde o seu objeto. Caso contrário, restaria como instrumento de proteção de situações jurídicas concretas, que é objeto do controle difuso. Logo, embora haja posição contrária na Corte, o STF entende que a prejudicialidade da ADI ocorre independente dos efeitos residuais concretos gerados pelo ato revogado.

Exceção a essa prejudicialidade por revogação ocorre em caso de fraude processual, ou seja, quando a revogação se dá apenas para frustrar o seu julgamento. A prejudicialidade pode ser excetuada também em decorrência da singularidade do caso ou  inclusão em pauta de julgamento antes do exaurimento da eficácia da lei ou ato impugnado.

A alteração do parâmetro constitucional invocado, por meio de emenda constitucional, também prejudica a ADI por perda superveniente do objeto, conforme entendimento do STF. Parte da doutrina, no entanto, considera razoável a continuidade da ação para fixação da amplitude dos efeitos produzidos pelo ato questionado.

Esse entendimento do STF foi parcialmente alterado para evitar o fenômeno da constitucionalidade superveniente de lei objeto de ADI. Foi o caso de lei estadual que estabeleceu contribuição previdenciária de inativos antes da permissão constitucional trazida pela EC nº 41/2003. A Corte determinou a continuidade da ADI, já que a inconstitucionalidade é vício congênito, que acompanha a lei desde o seu nascimento, em conformidade com o princípio da contemporaneidade, não sendo admitida sua “constitucionalização”.

Por fim, não são objetos de controle concentrado as respostas a consultas feitas ao Tribunal Superior do Trabalho, uma vez que não possuem eficácia vinculativa em relação aos demais órgãos do judiciário. A divergência entre ementa de lei e seu conteúdo também não caracteriza caso de inconstitucionalidade.

Veja como o conceito e o objeto da ação direta de inconstitucionalidade costumam ser cobrados em provas de concurso público:

Questão (FGV – SEFAZ/RJ – Auditor Fiscal da Receita Estadual): Suponha que o STF, em ação direta de inconstitucionalidade (ADI), tenha julgado a lei X inconstitucional. Nesse caso, seria correto afirmar que a lei X

a) é federal e deverá ser encaminhada ao Senado para que seja suspensa.

b) pode ser federal ou estadual e deverá ser encaminhada ao Senado para que seja suspensa.

c) pode ser federal, estadual ou municipal e deverá ser encaminhada ao Senado para que seja suspensa.

d) pode ser federal, estadual ou municipal e não precisa ser encaminhada ao Senado para ser suspensa.

e) pode ser federal ou estadual e não precisa ser encaminhada ao Senado para ser suspensa.

Resposta: Letra E.

Comentário: Pode ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade a lei ou ato normativo, federal ou estadual, mas não municipal. A suspensão de lei declarada inconstitucional pelo Senado Federal só ocorre na declaração em controle difuso de constitucionalidade pelo STF, não sendo prevista no controle concentrado.

 

Questão (UEPA – SEAD/PA – Fiscal de Receitas Estaduais): A respeito da Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI, é correto afirmar que:

a) seu objeto é lei, ato normativo ou preceito fundamental, inclusive resultante de leis ou atos normativos estaduais em ofensa à Constituição Federal.

b) as súmulas vinculantes incluem-se no conceito de “atos normativos” e a ADI é mecanismo regular para seu cancelamento e revisão.

c) as emendas constitucionais não podem ser objeto de ADI, em razão de incorporaremse ao texto constitucional, não sendo admitida no Brasil a tese das normas constitucionais e inconstitucionais.

d) as medidas provisórias podem ser objeto de controle de constitucionalidade abstrato pela ADI, enquanto estiverem em vigor, entretanto apenas em condições excepcionais poderá o STF apreciar os requisitos de “relevância” e “urgência”.

e) são características da ADI a generalidade, a pessoalidade e a abstração, sendo que destina-se a discutir a constitucionalidade em tese da lei ou ato normativo.

Resposta: Letra D.

Comentário: As letras A e B estão incorretas, já que preceito fundamental e súmula vinculante não são objetos de ADI. A letra C está incorreta por que as MPs, por terem força de lei, são objetos do controle concentrado enquanto vigentes. Por fim, a letra E está errada porque a pessoalidade não é característica de ADI.

 

Questão (VUNESP – TJ/MS – Juiz Substituto): No tocante ao controle concentrado de constitucionalidade, é correto afirmar sobre a ação direta de inconstitucionalidade (ADI):

a) regimento interno de tribunal estadual não pode ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade.

b) lei estadual editada para regulamentar matéria de competência privativa da União deve ser objeto de impugnação por meio de ação direta de inconstitucionalidade em âmbito estadual.

c) ato normativo, de caráter autônomo, geral e abstrato expedido por pessoa jurídica de direito público estadual e decreto editado com força de lei podem ser objeto de ADI perante o Supremo Tribunal Federal.

d) o decreto do Chefe do Executivo que promulga os tratados e convenções não se submete ao controle da ação direta de inconstitucionalidade.

e) os regimentos das Assembleias Legislativas devem ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade estadual perante o Tribunal de Justiça do Estado.

Resposta: Letra C.

Comentário: A letra A está incorreta pois regimentos internos dos tribunais podem ser objeto de ADI, já que são atos normativos de caráter genérico e impessoal. A letra B está incorreta porque a lei estadual que invade competência da União deve ser impugnada por ADI em âmbito federal, pelo STF, já que tal competência é matéria constitucional. A letra D está incorreta, pois referido decreto pode ser atacado via ADI. Por fim, a letra E está incorreta, pois referido regimento, por ser ato normativo estadual, também pode ser objeto de ADI perante o STF.

 

Questão (CS/UFG – Prefeitura de Aparecida de Goiânia – Procurador do Município): O controle de constitucionalidade pode ser definido como a comparação entre as normas infraconstitucionais e a Constituição, prevalecendo a última, ou seja, é a verificação da compatibilidade vertical que necessariamente deve existir ente as normas infraconstitucionais e a Constituição. A respeito do controle de constitucionalidade, está consagrado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que em relação a

a) ato normativo anterior à Constituição admite declaração de inconstitucionalidade superveniente.

b) ato estatal de efeito concreto não está sujeito ao controle de constitucionalidade

c) ato normativo já revogado ou de eficácia exaurida admite ADIn.

d) lei revogada ou que tenha perdido a sua vigência após a proposição da ADIn não importa perda de objeto.

Resposta: Letra B.

Comentário: A letra A está errada, pois a declaração de inconstitucionalidade superveniente não é admitida no sistema de controle pátrio, podendo ser o ato normativo anterior apenas revogado ou recepcionado pela nova ordem constitucional. A letra C está incorreta porque o ato normativo revogado ou exaurido não pode ser objeto de controle via ADI. A letra D também está errada, já que a revogação de lei objeto de ADI no curso do processo, em regra, prejudica a ação por perda do objeto. Ressalva em relação a letra B, a resposta correta conforme o gabarito oficial, já que a jurisprudência do STF tende a mudar o entendimento no sentido de admitir o controle concentrado de atos estatais de efeitos concretos quando editados na forma de lei.

 

Questão (CESGRANRIO – Petrobrás – Advogado): Considere uma lei ordinária federal, em vigor desde outubro de 1985, dispondo sobre matéria que a Constituição de 1988 reservou à lei complementar federal. Nesse caso, a lei é

a) materialmente inconstitucional, mas não pode ser objeto de ADIn.

b) constitucional, pois não existe inconstitucionalidade material superveniente.

c) constitucional, pois não existe inconstitucionalidade formal superveniente.

d) formalmente inconstitucional e pode ser objeto de ADPF.

e) formalmente inconstitucional e pode ser objeto de ADIn, ajuizada por associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano.

Resposta: Letra C.

Comentário: A lei pré-constitucional, se recepcionada pelo nova constituição, independente de sua forma, é constitucional. Além disso, não se admite no controle brasileiro a inconstitucionalidade superveniente, seja ela formal ou material.

 

Questão (CESPE – AGU – Procurador Federal): Tal como ocorre na ADI, não é admitida a impetração de mandado de segurança contra lei ou decreto de efeitos concretos.

Resposta: Errado.

Comentário: O STF tem admitido o controle via ADI de ato normativo de efeitos concretos editado formalmente como lei.

 

Questão (CESPE – AGU – Advogado da União): Considere a seguinte situação hipotética. Foi ajuizada ADI no STF contra lei estadual por contrariedade a dispositivo expresso na CF. Porém, antes do julgamento da ação, o parâmetro de controle foi alterado, de modo a tornar a norma impugnada consentânea com o dispositivo constitucional. Nessa situação hipotética, admite-se, de acordo com recente jurisprudência do STF, a denominada constitucionalidade superveniente, devendo, portanto, ser afastada a aplicação do princípio da contemporaneidade e julgada improcedente a ação.

Resposta: Errado.

Comentário: O STF não admite a constitucionalidade superveniente. A alteração do parâmetro da constituição via emenda não torna constitucional a norma previamente inconstitucional, já que a inconstitucionalidade é vício congênito, nascido com a norma, não podendo esta ser convalidada.

CLIQUE AQUI para continuar lendo: Ação direta de inconstitucionalidade – proposição e julgamento.

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4 Comentários

  1. Lorenna /

    muito bom este blog, me ajudou muito.

  2. Admin /

    Obrigado, ficamos felizes por ajudar!

  3. Douglas Fernandes /

    Texto maravilhoso, muito obrigado!
    Mas fiquei com uma dúvida.
    suponha que uma lei X entre no ordenamento jurídico em 2008, sendo totalmente constitucional. Posteriormente, em 2015, uma emenda constitucional muda o parâmetro de constitucionalidade e a lei X passa a ficar em desacordo com a CF!
    Esse seria um caso de inconstitucionalidade superveniente? Caberia ADI para questionar a lei X?
    Desde já agradeço. pfv, se possível me envie a resposta por e-mail.
    dougdfs10@gmail.com

    • Admin /

      Ótima pergunta, Douglas! Respondo aqui mesmo nos comentários, pois pode ser uma dúvida também de outro leitores.

      No seu exemplo, não cabe ADI desta lei, que nasceu constitucional. Porque não se admite no nosso ordenamento a inconstitucionalidade superveniente (assim como a constitucionalidade superveniente).

      A Lei X do seu exemplo, portanto, será simplesmente revogada pela Emenda Constitucional, que é com ela incompatível e tem hierarquia normativa superior.

      Essa inclusive é posição do STF. Veja só este julgado:

      CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE – MUDANÇA SUPERVENIENTE DO TEXTO CONSTITUCIONAL. Possível conflito de norma com o novo texto constitucional resolve-se no campo da revogação, não ensejando o controle concentrado de constitucionalidade. [STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade 512. Pleno. Relator Ministro Marco Aurélio. Julgado em 03/03/1999. Publicado no DJ em 18/06/2001]

      Espero que tenha ficado claro!

      Um abraço.

      Prof. Gustavo Sousa

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